Raad van State over wetsvoorstel geluidproductieplafonds

Redactie, 14 december 2009

Het westvoorstel voor geluidsproductieplafonds voor rijksinfrastructuur ligt bij de Tweede Kamer. (Lees hier meer over op Geluidnieuws). In dit artikel een samenvatting van het advies van de Raad van State over dit wetsvoorstel. De reactie van de minister is hier niet opgenomen.

Het genoemde wettelijke kader wekt de indruk van een projectstructuur waarbinnen de rechtstreeks betrokken ministers in de toekomst infrastructurele belangen en milieubelangen tegenover elkaar afwegen. Het voorstel lijkt derhalve vooral aan het uitgangspunt van uitvoeringsgerichtheid te beantwoorden. Dit doet de vraag rijzen of het voorstel niet te weinig is ingericht als bestendig normenkader dat rechtszekerheid biedt voor de betrokken burgers. In dit verband wijst de Raad op de volgende omstandigheden.

• De dienst Rijkswaterstaat voert het beheer uit van het rijkswegennetwerk onder verantwoordelijkheid van de minister van VenW. Deze minister maakt tevens steeds deel uit van het bevoegd gezag dat regels stelt en uitvoeringsbesluiten met betrekking tot de geluidsproductieplafonds neemt.
• Veel materiële normen worden op het niveau van een ministeriële regeling vastgesteld en kunnen zo relatief eenvoudig door de ministers worden gewijzigd.
• In de toelichting wordt weinig aandacht besteed aan het toezicht op de naleving van de geluidsproductieplafonds.

De Raad merkt op dat deze aspecten, waarop hierna onder de punten 2 tot en met 4 afzonderlijk nader wordt ingegaan, in hun onderlinge samenhang de beoogde werking van de wet als waarborg naar de achtergrond drukken. Dit klemt aangezien in het verleden vooral ook de verbetering van de rechtsbescherming van de burger benoemd is als belangrijk motief voor de introductie van geluidsproductieplafonds. De Raad adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.

Keus voor gezamenlijke besluitvorming door VROM en VenW onvoldoende gemotiveerd

Het voorstel voorziet erin dat een aantal onderwerpen bij ministeriële regeling wordt geregeld door de minister van VROM in overeenstemming met de minister van VenW. Het betreft onder meer de regeling inzake de toepassing van het criterium financiële doelmatigheid en de meet- en rekenvoorschriften. Daarnaast worden volgens het voorstel de uitvoeringsbesluiten, waaronder het vaststellen, het opnieuw vaststellen en het wijzigen van de geluidsproductieplafonds, het besluit tot toelating van overschrijding van de maximale waarde, de ontheffing van de verplichting tot naleving van een geluidsproductieplafond en beslissingen inzake schadevergoeding eveneens genomen door de minister van VROM in overeenstemming met de minister van VenW. De voorgestelde bevoegdheidstoedeling betekent dat de minister van VenW, die in veel gevallen direct belanghebbende is bij het besluit, steeds uitdrukkelijk met deze ministeriële regeling en uitvoeringsbesluiten moet hebben ingestemd.1 De Raad merkt over deze toedeling van bevoegdheden het volgende op.

De minister van VROM is de eerstverantwoordelijke minister voor de normstelling van regels op het gebied van milieuhygiëne. Deze normen kunnen raken aan beleidsterreinen die ressorteren onder andere ministers. Dit gegeven noopt op zich niet tot medeverantwoordelijkheid van die andere ministers voor de regelgeving inzake milieuhygiëne. Evenmin brengt deze omstandigheid mee dat die ministers mede als bevoegd gezag voor de uitvoeringsbesluiten dienen op te treden. Volgens de toelichting waarborgt de gezamenlijke besluitvorming een evenwichtige afweging van de belangen van het milieu enerzijds en de mobiliteit, behartigd door de weg- en spoorwegbeheerders, anderzijds.1 De Raad onderkent de in de toelichting genoemde belangen van de minister van VenW in diens hoedanigheid van beheerder van de rijkswegen.2 Deze belangen, die liggen op het terrein van mobiliteit en een financieel doelmatig beheer van rijkswegen, noodzaken echter niet tot de voorgestelde gezamenlijke besluitvorming. Ook wanneer de minister van VROM alleen het bevoegd gezag vormt, dient deze de genoemde belangen bij zijn besluitvorming te betrekken.3 Gelet op het voorgaande, acht de Raad de keuze voor gezamenlijke besluitvorming door de ministers van VROM en VenW onvoldoende gemotiveerd.

Dit klemt te meer nu de minister van VenW naast de functies van medewetgever en medebevoegd gezag, ook de taak van beheerder van de rijkswegen vervult. Niet ondenkbaar is dat de minister van VenW zich in zijn functies van medewetgever en bevoegd gezag vooral zal laten leiden door de belangen die hij als beheerder behartigt. Dit kan afbreuk doen aan het beschermingsniveau dat het wetsvoorstel aan burgers beoogt te bieden.

Onder andere doelmatigheidscriterium: beter in de wet opnemen

Het voorstel bevat meerdere bepalingen die de bevoegdheid tot het stellen van regels delegeren aan de regering of de minister van VROM in overeenstemming met de minister van VenW. Dit zijn voorschriften die bepalend zijn voor de inhoud en reikwijdte van de materiële normering of de uitvoering daarvan. Er wordt niet afdoende gemotiveerd waarom de desbetreffende normen, of tenminste de kern daarvan, niet op het niveau van de wet worden vastgelegd.

Dit zijn:

1. de maatregelen waarvan bij ministeriële regeling wordt bepaald welke maatregelen worden beschouwd als geluidsbeperkende maatregelen,
2. de eisen die bij ministeriële regeling worden gesteld met betrekking tot de akoestische kwaliteit van wegen in beheer bij het Rijk en hoofdspoorwegen
3. de ministeriële regeling waarbij wordt bepaald voor welke wegen en spoorwegen geluidsproductieplafonds zullen gelden
4. de ministeriële regeling waarbij nadere regels worden gesteld voor de toepassing van het criterium of een geluidsbeperkende maatregel niet in aanmerking komt vanwege de financiële ondoelmatigheid van die maatregel.

Wat de laatstgenoemde bepaling betreft, merkt de Raad op dat het begrip «financieel doelmatig» op verschillende wijzen kan worden ingevuld. Denkbaar is dat wordt bepaald dat ook bij niet-doelmatigheid wel enige maatregelen worden getroffen en dat gevelisolatie als ultimum remedium altijd doelmatig is. Een andere mogelijke invulling is, dat bij niet-doelmatigheid in het geheel geen maatregelen worden getroffen. De tweede mogelijke uitwerking van het begrip «financieel doelmatig» biedt minder waarborgen voor burgers. De Raad benadrukt dat de genoemde onderwerpen van bijzonder belang zijn voor het beschermingsniveau dat de regeling aan burgers zal bieden tegen een toename van geluidsbelasting. Derhalve ligt regelstelling op het niveau van de ministeriële regeling niet in de rede. De Raad adviseert de in het voorstel opgenomen regeling voor de delegatie van regelgevende bevoegdheid met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

De inrichting van het toezicht

De geluidsproductieplafonds bieden, aldus de toelichting, aan de burger een permanente waarborg van een bepaalde maximale geluidsbelasting. Voor deze waarborgfunctie is van belang dat toezicht wordt gehouden op de naleving van de bepalingen van het wetvoorstel. De toelichting verschaft geen informatie hierover. Zo is onduidelijk hoe het toezicht wordt vormgegeven en of bijvoorbeeld in het kader van dat toezicht nog een beoordeling plaatsvindt van de getrouwheid van de door de beheerder geleverde gegevens over de naleving. Daarnaast vraagt de Raad aandacht voor de bevindingen van de bewindslieden bij het verslag over de naleving. In de kaderstellende visie op toezicht wordt aangegeven dat toezicht onafhankelijk dient plaats te vinden. Dit houdt in dat toezichthouders informatie verzamelen, oordelen en interveniëren zonder ongeoorloofde beïnvloeding van de onder toezicht staande partij, de beleidsmakers of andere belanghebbenden. De toezichthouder dient daarbij afstand te houden tot de situatie en belangen van de onder toezicht staande of andere belanghebbenden.

De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de wijze waarop het toezicht op de naleving van de geluidsproductieplafonds wordt vormgegeven en het voorstel zodanig aan te passen dat de minister van VenW daarin geen rol vervult.

Generieke verhoging van 1,5 dB(A)

Er is bepaald dat de geluidsproductieplafonds voor de wegen of spoorwegen en geprojecteerde wegen of spoorwegen, die worden geplaatst op de geluidskaart, de heersende waarden zijn, vermeerderd met 1,5 dB. Er is, aldus de toelichting, gekozen voor een surplus van 1,5 dB om de beheerder de werkruimte te verschaffen die hij nodig heeft om fluctuaties in de verkeersomvang op te vangen. Dit betekent dat van rechtswege zonder meer een groei van de geluidsproductie van 1,5 dB wordt toegestaan, hetgeen overeenkomt met een groei van het verkeersvolume van ongeveer 40% tot het jaar 2020.

De Raad onderkent het belang van een zekere werkruimte voor de betrokken beheerders. Deze werkruimte voorkomt dat de naleving van de geluidsproductieplafonds op een aantal onderdelen van de betrokken infrastructuur binnen korte termijn worden bemoeilijkt. De gekozen oplossing, een generieke ophoging met 1,5 dB, acht de Raad om de volgende redenen een te verstrekkend middel.

• Ten eerste wordt de toename van verkeer eveneens mogelijk gemaakt in gevallen waarin de heersende waarde op een bestaande weg de maximale waarde als bedoeld in artikel 8A.2 reeds overschrijdt. De Raad wijst erop dat voor de vaststelling en wijziging van geluidsproductieplafonds voor nieuwe wegen en spoorwegen de maximale waarde als belangrijke grens is geformuleerd. Toch speelt overschrijding van deze grens geen rol bij de vaststelling van de geluidsproductieplafonds bij bestaande wegen en spoorwegen. Naar het oordeel van de Raad strekt het, gelet op de belangen van de betrokken burgers, te ver om in deze reeds overbelaste situaties in het algemeen een verdere groei met 1,5 dB toe te staan. Niet gemotiveerd is waarom in deze specifieke situaties niet volstaan zou moeten worden met een beperktere werkruimte.

• Ten tweede acht de Raad het onjuist dat voorbij wordt gegaan aan de situaties waarvoor in het verleden onder de Wgh reeds hogere waarden zijn vastgesteld. Dat deze vastgestelde waarden de autonome groei van de geluidsproductie niet hebben belemmerd, leidt naar het oordeel van de Raad niet noodzakelijkerwijs tot de gevolgtrekking dat hieraan in het geheel geen betekenis meer behoeft te worden toegekend. Ook ten aanzien van deze situaties verdient een maatwerkaanpak aanbeveling waarbij een beperktere werkruimte wordt toegestaan.

De omstandigheid dat vóór 1 januari 2007 vastgestelde hogere waarden niet kadastraal zijn geregistreerd, vormt op zichzelf geen reden om die waarden te negeren. De besluiten inzake de hogere waarden zijn bekend bij het bevoegd gezag dat ze heeft vastgesteld en kunnen bij dat bestuursorgaan worden opgevraagd. De Raad adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande aan te passen.

Bron: Het advies is te vinden op www.tweedekamer.nl, door te zoeken naar nr. 32252