Daniëlla Nijman (Holla Advocaten), 27 mei 2017

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zich in de maand mei met een groot aantal uiteenlopende geluidskwesties bezig gehouden. Het gros van de uitspraken heeft betrekking op ruimtelijke ontwikkelingen. Het overzicht sluit af met enkele uitspraken op het gebied van verkeer, milieu en een bijzondere eend in de bijt: het traditioneel Limburgs schieten.

Ruimtelijke ordening

NRE-terrein Eindhoven: ABRvS 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1146

De raad van Eindhoven heeft het bestemmingsplan “Tongelre binnen de Ring (NRE-terrein)” vastgesteld. Het plan voorziet in de herontwikkeling van een binnenstedelijk terrein waar voorheen onder meer een gasfabriek was gevestigd.

Milieuzonering worst-case scenario
Het plan is een globaal en flexibel eindplan dat voorziet in maximaal 100 woningen, werken en ontspanning. Omwonenden voeren aan dat de cumulatieve geluidbelasting niet is onderzocht. Omdat onduidelijk is of bedrijven die zich zullen vestigen aan het Activiteitenbesluit kunnen voldoen, is akoestisch onderzoek gedaan. De Afdeling vindt het onderzoek niet goed genoeg. Er is namelijk geen rekening gehouden met een worst-case scenario waarbij de bedrijvigheid zich concentreert aan de rand van het plangebied. Volgens de gemeente is een dergelijk scenario niet aannemelijk, omdat er via de gronduitgifte wordt gestuurd op een functiemix. Dat doet er echter niet aan af dat de planregels dit scenario wel mogelijk maken. Bovendien is bij dit worst-case scenario sprake van een overschrijding van de etmaalwaarde van 50 dB(A) op een aantal adressen. Het bestemmingsplan is op dit punt onzorgvuldig vastgesteld.

Stemgeluid van terrassen
Naar aanleiding van de beroepschriften is nader onderzoek gedaan naar het stemgeluid van terrassen. De gemeente sluit aan bij de normen uit het Activiteitenbesluit. Uit het nader onderzoek blijkt dat het nodig is om een terrasvrije strook aan te houden tot omliggende woningen van 25 meter, terwijl de planregels slechts 7,5 meter voorschrijven. Ook is een onderlinge afstand tussen de terrassen nodig van 10 meter, om cumulatieve geluidhinder te voorkomen. Deze afstanden zijn ten onrechte niet in de planregels vastgelegd.
 

Beperking bedrijfsvoering door woningbouw: ABRvS 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1125

Het plan voorziet in de bouw van 18 woningen nabij enkele bedrijven. De bouw levert geen beperking op voor de bestaande bedrijfsvoering, maar mogelijk wel voor het benutten van bestaande uitbreidingsmogelijkheden. De Afdeling kijkt niet naar de aspecten geur- en stofhinder, omdat de exploitanten geen concrete plannen hebben voor een bedrijfsvoering waarbij dergelijke hinder een rol speelt. Wat geluid betreft wordt gekeken naar een worst-case scenario. Aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit kan dan niet worden voldaan. De gemeenteraad meent dat een overschrijding van 5 dB(A) acceptabel zou zijn, vanwege het gemengde karakter van het plangebied.

Om ruimte te bieden aan dergelijke toekomstige ontwikkelingen met een bijbehorende hogere geluidbelasting, wordt in de planregels voorgeschreven dat de woningen een gevel met een geluidwerende werking van ten minste 30 dB(A) moeten hebben. De gedachte daarachter is dat het dan mogelijk is om bij maatwerkvoorschrift een hogere geluidsbelasting toe te staan, mocht dat op enig moment nodig zijn. Ook hebben de woningen allemaal een geluidsarme buitenruimte. Onder deze omstandigheden is er nog steeds sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de bedrijven hun uitbreidingsmogelijkheden zouden benutten.

De exploitanten stellen dat de planregels hun geen zekerheid bieden. Wie zegt er dat zij in de toekomst ook daadwerkelijk de extra geluidruimte krijgen door het vaststellen van maatwerkvoorschriften? Daar is nog een besluit voor nodig. De Afdeling overweegt dat het maatwerkvoorschrift er nu nog niet hoeft te zijn. Bij de beoordeling van het bestemmingsplan wordt alleen op hoofdlijnen getoetst of een maatwerkvoorschrift mogelijk zou zijn en of het aannemelijk is dat een dergelijk besluit stand houdt in een beroepsprocedure.

Ik leid uit deze uitspraak af dat een gemeente die nu A zegt in de toekomst ook B zal moeten zeggen. Vraagt een bedrijf extra geluidruimte aan door toepassing van maatwerk, dan kan dat gezien deze gang van zaken moeilijk worden geweigerd. Indien bewoners van de nieuwbouwwoningen daartegen bezwaar hebben, zal de motivering moeten zijn dat hun belangen reeds voldoende zijn geborgd door de extra gevelisolatie en geluidsarme buitenruimte.
 

Dierenpension Bernheze: ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1187

Voor een dierenpension in rustig buitengebied geldt volgens de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering een richtafstand van 100 meter voor geluid. In dit geval staan er woningen op 10 en 19 meter afstand van het bestemmingsvlak. Om de situatie akoestisch in te passen is in het bestemmingsplan een voorwaardelijke verplichting opgenomen voor afschermende voorzieningen. In de uitspraak worden de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek uitvoerig besproken, zoals de bezettingsgraad, bronvermogens van vrachtwagens, tijden voor halen en brengen van honden en katten en het aantal blaffen per hond per uur. Uiteindelijk concludeert de Afdeling dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Daarbij betrekt de Afdeling het feit dat de bedrijfsvoering inmiddels is ingeperkt doordat er maatwerkvoorschriften zijn vastgesteld.
 

Cumulatie Methode Miedema: ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1173

Het bestemmingsplan ziet op het Sportlandgoed Zwartemeer bij Emmen, waar onder andere een buggyparcours is aangelegd. De cumulatieve geluidhinder van het sportlandgoed en het wegverkeer is beoordeeld aan de hand van de Miedema-methode. Met kleurcodes is een waardering gegeven aan de omgevingskwaliteit. Op de zuidgevel van de woning is die kwaliteit met 58,7 dB ‘matig’. Om dit verder te kunnen beoordelen is een vergelijking gemaakt met de normering van de maatgevende bron, in dit geval wegverkeerslawaai. De omgerekende cumulatieve geluidbelasting bedraagt volgens het geluidrapport 54 dB op de zuidgevel. Omdat dit slechts 1 dB hoger is dan de maximale ontheffingswaarde van 53 dB voor woningen buiten de bebouwde kom, is dit aanvaardbaar geacht en als ‘redelijk’ bestempeld. De Afdeling volgt deze redenering.

De exploitant betoogt dat de voorwaardelijke verplichting, waarmee de aanleg van geluidwallen verplicht is gesteld, te ver gaat om de noodzakelijke bescherming tegen geluidhinder af te dwingen. Volgens hem is er ten onrechte geen differentiatie aangebracht in verschillende delen van het parcours. Als overal de grondwallen tot 3 meter moeten worden opgehoogd, is dat financieel onhaalbaar. De Afdeling oordeelt dat de gemeente moet uitgaan van een maximale invulling en voldoende heeft onderbouwd dat dan alle grondwallen 3 meter hoog moeten zijn. Het beperken van de geluidbelasting weegt zwaarder dan het financiële belang van de exploitant.
 

Muziekspectrum recreatiecentrum bij stiltegebied: ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1247

Het bestemmingsplan voorziet in uitbreiding van het bestaande recreatiecentrum in Kamerik. De contra-expertise van omwonenden toont aan dat de geluidsbelasting is onderschat. Zo zijn voor de twee zalen ten onrechte verschillende maximale geluidniveaus aangehouden, terwijl er geen verschil is in het toegestane gebruik. Ook is de gemeente ten onrechte van het popmuziekspectrum uitgegaan in plaats van het dancemuziekspectrum. De Afdeling wil niet zo ver gaan dat het zwaardere housemuziekspectrum had moeten worden toegepast, dat is niet realistisch gezien de aard van de horecagelegenheid.

Uiteindelijk wordt het plan niet vernietigd, omdat met een aanvullend geluidrapport is aangetoond dat de situatie voldoet. In combinatie met enkele bouwkundige aanpassingen is het mogelijk om te voldoen aan de maximale waarden die in de planregels zijn gesteld.

Het recreatiecentrum ligt nabij een stiltegebied. Onder verwijzing naar de gebreken in het eerste geluidrapport wordt gesteld dat evenmin aan de maximale geluidsbelasting van 35 dB(A) ter plaatse van het stiltegebied kan worden voldaan. De Afdeling wijst erop dat de berekeningswijze anders is voor het stiltegebied. Daarbij wordt wel gebruik gemaakt van een bedrijfsduurcorrectie. Een onderschatting van de geluidbelasting op de woningen betekent dus niet per definitie ook een onderschatting op het stiltegebied. Uit het rapport blijkt dat aan de waarde van 35 dB(A) wordt voldaan.
 

Akoestische onderbouwing bestaand gebruik: ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1230

Op een perceel in Roelofarendsveen staan koelcellen voor bloembollen. Het gebruik is in het verleden wegbestemd en wordt nu voortgezet op basis van het overgangsrecht. Inmiddels wil de gemeente het gebruik weer positief bestemmen en op de gebruikelijke wijze opnemen in het bestemmingsplan. De buurman klaagt over geluidhinder van de koelcellen. De Afdeling oordeelt dat de koelcellen niet zomaar weer positief bestemd kunnen worden. Er zal eerst akoestisch onderzoek moeten worden gedaan om te kunnen beoordelen of de koelcellen in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. De gedachte is mogelijk dat dit gebruik in het verleden niet voor niets onder het overgangsrecht is gebracht en het de bedoeling is (althans was) dat dit gebruik wordt beëindigd.
 

Vooruitlopen op voorschrift omgevingsvergunning milieu: ABRvS 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1373

Het bestemmingsplan voorziet in uitbreiding van een bestaande viskwekerij in Son. In de tussenuitspraak heeft de raad opdracht gekregen onderzoek te doen naar de geluidbelasting op de woning van appellant. De normen van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening voor het gemiddelde geluidniveau worden in de dagperiode met 1 dB(A) en in de nachtperiode met 2 dB(A) overschreden.

De Afdeling parkeert de inhoudelijke discussie over deze overschrijding en de uitgangspunten van het onderzoek. In deze procedure staat namelijk het bestemmingsplan centraal en niet de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu die voor de viskwekerij nodig is. De raad moet beoordelen of er een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Daarbij is van belang of de raad er op voorhand in redelijkheid vanuit kan gaan dat, eventueel door in de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu op te nemen voorschriften, sprake zal zijn van een aanvaardbare geluidsbelasting. De Afdeling overweegt dat dergelijke vergunningsvoorschriften niet al voor de vaststelling van een bestemmingsplan hoeven te zijn vastgesteld. Wel moet de raad er op voorhand in redelijkheid vanuit kunnen gaan dat die voorschriften stand kunnen houden in een beroepsprocedure.

Opvallend is dat de Afdeling hierbij verwijst naar de uitspraak van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3269. In die uitspraak ging het over de mogelijkheid om via maatwerkvoorschriften een hogere geluidbelasting toe te staan. Sindsdien zien we deze overweging vaker terug, zie ook de uitspraak die hierboven is beschreven ( ECLI:NL:RVS:2017:1125).Naar mijn weten is dit de eerste keer dat deze formulering wordt gebruikt in relatie tot een nog te verlenen omgevingsvergunning milieu.

Verkeer

Geluidmaatregelen A4 Steenbergen: ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1249

De woning van appellant ligt op 95 meter van de A4. Het college heeft medegedeeld dat de woning zal worden geïsoleerd. Daaraan is de voorwaarde verbonden dat de eigenaar tot 4 maanden na het aanbrengen van de isolatie geen verbouwingen mag uitvoeren. De eigenaar van de woning is het er niet mee eens. Hij is van mening dat de voorgestelde maatregelen niet voldoende zijn. Bovendien is hij al begonnen met de verbouwing van twee slaapkamers, waardoor hij niet aan de gestelde voorwaarde kan voldoen. Hij vindt dat het college rekening had moeten houden met zijn verbouwing.

De Afdeling legt de bal echter bij hem neer. Hij heeft over de verbouwing geen contact met Rijkswaterstaat opgenomen. Ook niet naar aanleiding van de bezwaarprocedure, waarin nadrukkelijk is aangegeven dat de bereidheid bestaat om de consequenties van de verbouwing op het maatregelenpakket na te gaan. Het beroep is ongegrond, de eigenaar van de woning heeft het er maar mee te doen.
 

Zuidasdok Amsterdam: ABRvS 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1141

De minister heeft niet de juiste rekenmethode gehanteerd om de geluidbelasting ter plaatse van de Amstelbruggen inzichtelijk te maken. Er is onvoldoende rekening gehouden met openingen tussen de brugdelen en reflecties. De uitspraak wordt hier uitvoerig besproken.

Omwonenden ondervinden daarnaast hinder door laagfrequent geluid. Zij willen dat de werkzaamheden worden benut om maatregelen te treffen. De minister heeft TNO de mogelijke maatregelen in kaart laten brengen. Deze zijn vervolgens betrokken in de belangenafweging. Daarbij gaat de minister uit van het stand still beginsel om te voorkomen dat de hinder van laagfrequent geluid toeneemt. Bij het ontbreken van een wettelijk kader voor laagfrequent geluid acht de Afdeling deze insteek niet onredelijk. Er zullen geen alternatieve voegen worden gerealiseerd, omdat de A10 dan gedurende 9 maanden voor al het verkeer moet worden afgesloten.

Wabo milieu

Bio-energiecentrale Grubbenvorst: ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1301

Stichting Wakker Dier komt op tegen de omgevingsvergunning milieu die is verleend voor een pluimveehouderij met een slachterij en bio-energiecentrale. De rechtbank heeft in eerste aanleg het geluidvoorschrift vernietigd, omdat daaraan niet voldaan zou kunnen worden. Het geluidniveau van enkele luchtwassers was fors onderschat doordat de verkeerde rekenmethode was gehanteerd. De rechtbank heeft zelf nieuwe geluidvoorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden. Daar komt de stichting Wakker Dier nu met succes tegen op. Er was namelijk evenmin aangetoond dat aan die voorschriften kon worden voldaan.

De exploitant probeert de vergunning overeind te houden, door met een nieuw rapport aan te tonen dat hij met bepaalde geluidreducerende maatregelen wel degelijk aan de voorschriften kan voldoen. Omdat hiermee allerlei nieuwe discussies ontstaan over de gehanteerde uitgangspunten, is het voor de Afdeling niet mogelijk om het inhoudelijk correct te beoordelen. Wel is de Afdeling ervan overtuigd dat het mogelijk is om toereikende en naleefbare voorschriften te formuleren. De exacte beoordeling en formulering is uiteindelijk aan het bevoegd gezag. De Afdeling laat het aan het college om op dit punt een nieuw besluit te nemen.

Bouwbesluit

Schutterij Grubbenvorst: ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1237

Dit is een langslepende kwestie, waarbij het college is verzocht om handhavend op te treden tegen het geluid van de schutterij. De grondslag daarvoor is artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Dit is een vangnetbepaling, op basis waarvan het college kan optreden tegen overmatige hinder. Het Activiteitenbesluit is op de schutterij niet van toepassing, omdat het geluid van traditioneel schieten daarvan volledig is uitgezonderd. Toetsing aan het Bouwbesluit is wel mogelijk. De uitzondering op het Activiteitenbesluit maakt wel dat er sprake zal moeten zijn van een uitzonderlijke situatie om van overmatige hinder te kunnen spreken.

Opvallend is dat het college er al meermalen niet in is geslaagd om te onderbouwen dat er géén uitzonderlijke situatie is. Nu haalt de aanvullende motivering het wel. De motivering is gebaseerd op de Handreiking Limburgs Traditioneel Schieten (HLTS). De uitspraak gaat uitgebreid in op de gehanteerde formule voor Lknal en het bepalen van Lomg aan de hand van de omgevingstypologie. Voor een gedetailleerde toelichting op deze bijzondere systematiek verwijs ik naar de integrale uitspraak.