|
Kamerbrief over beleidskeuzes Swung-2 Ministerie van I en M, 28 maart 2013 Op 28 maart heeft de Staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu de Tweede Kamer geinformeerd over beleidskeuzes omtrent SWUNG-2. De keuzes zijn als volgt:
Ook wordt verdergaande integratie in de ruimtelijke besluitvorming gerealiseerd, waarbij separate geluidbesluiten – de zogenaamde ‘hogere waarden’ – komen te vervallen. Aanleiding en korte inhoud Sinds een aantal jaren wordt onder de naam “Swung” gewerkt aan een fundamentele herziening en modernisering van de wet- en regelgeving op het terrein van geluidhinder zoals thans neergelegd in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) en de bijbehorende onderliggende regelgeving. Belangrijkste aanleiding hiervoor is de breed gevoelde wens om te komen tot een substantiële vereenvoudiging van deze wet- en regelgeving, leidend tot een effectiever wettelijk instrumentarium dat een slagvaardiger besluitvorming over ruimtelijke projecten en over aanleg en aanpassing van infrastructuur mogelijk maakt. Tegelijk wordt beoogd meer rechtszekerheid te bieden aan alle betrokken partijen. In de loop der jaren is gebleken dat de huidige Wgh onvoldoende bescherming biedt tegen de gevolgen van de geleidelijke maar continue groei van het verkeer. De Wgh bevat namelijk alleen regels voor het tegengaan van de geluidgevolgen van die groei op momenten waarop besluitvorming plaatsvindt over fysieke aanpassing van infrastructuur of over ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van de infrastructuur. Zolang er niets aan weg of omgeving verandert, laat de Wgh deze groei dus ongemoeid en is er geen grondslag voor de beheersing van de nadelige geluideffecten daarvan. Daardoor zijn bij woningen en andere geluidsgevoelige objecten nabij wegen situaties ontstaan waarin sprake is van – soms aanzienlijke toename van – geluidsbelastingen. Omdat de fundamentele herziening van de geluidwetgeving zowel inhoudelijk als bestuurlijk zeer complex is, neemt dit traject meerdere jaren in beslag en krijgt het gefaseerd vorm. Nieuwbouw Naast decentrale infrastructuur en industrielawaai is tevens de geluidnormering voor (de bouw van) geluidsgevoelige objecten nabij geluidsbronnen een belangrijk onderwerp van Swung-2. De wet- en regelgeving inzake geluidhinder bevat voorkeurswaarden. Voor woningen en andere geluidsgevoelige objecten langs rijkswegen bedraagt de voorkeurswaarde 50 dB en langs spoorwegen bedraagt die 55 dB. De voorkeurswaarden ondergaan in Swung-2 geen verandering. Naast de voorkeurswaarden gelden maximale waarden. Deze waarden geven richting aan het bestuurlijke afwegingsproces ten aanzien van geluidhinder door het bevoegd gezag. Ligt het geluidsniveau ter plaatse tussen de voorkeurswaarde en de maximale waarde, dan is een bestuurlijke afweging nodig om te onderbouwen of het hogere geluidsniveau in de concrete situatie acceptabel is. Daarbij wordt ook bezien of eventuele maatregelen mogelijk en doelmatig zijn. Ligt het geluidsniveau boven de maximale waarde, dan kan uiteindelijk ook daarvan – onder voorwaarden – worden afgeweken. In het huidige wettelijke stelsel biedt het instrumentarium van de Interimwet stad-en-milieubenadering hier mogelijkheid toe. In de toekomst zal de Omgevingswet hiervoor handvatten bieden. Wijziging maximale waarde De maximale waarden bedragen in de huidige Wgh 55 dB nabij rijkswegen en 68 dB nabij spoorwegen. Afgezet tegen de voorkeurswaarden voor beide bronnen zit daar geen optimale balans in: de maximale waarde nabij rijkswegen is relatief scherp en die nabij spoorwegen juist ruim. Teneinde dit stelsel evenwichtiger te maken, wordt de maximale waarde voor geluidsgevoelige objecten langs rijkswegen verhoogd tot 60 dB en de maximale waarde langs spoorwegen verlaagd tot 65 dB, in beide situaties dus 10 dB hoger dan de voorkeurswaarde. De bestuurlijke afwegingsruimte tot aan een maximale waarde van 60 dB voor wegverkeer kan alleen worden gebruikt in ruimtelijke besluitvorming als de gemeenteraad vooraf geluidbeleid heeft vastgesteld waarin is vastgelegd onder welke voorwaarden en eventueel op welke locaties uitgegaan mag worden van een maximale waarde van 60 dB. Voor een periode van 10 jaar na inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving zal een mogelijkheid worden geboden aan de gemeenteraad om bij besluitvorming over ruimtelijke ontwikkeling nog gebruik te maken van de huidige spoornorm. Nog overleg over maximum bij decentrale infra en industrie Ook het nieuwe normenhuis voor geluidsgevoelige objecten voor geluid afkomstig van provinciale en gemeentelijke infrastructuur en industrieterreinen zal bestaan uit een stelsel van voorkeurswaarden en maximale waarden. Over de hoogte van de te hanteren voorkeurswaarden en maximale waarden voor geluidsgevoelige objecten nabij decentrale infrastructuur en industrieterreinen vindt nog overleg plaats. Sloop en dove gevel Andere elementen van het pakket waarbij het accent meer ligt op de mogelijkheden voor bouw en ruimtelijke ontwikkeling, zijn het behoud van de zogenaamde ‘dove gevel’ als toepassingsmogelijkheid bij een hoge geluidsbelasting en het behoud van mogelijkheden voor vervangende nieuwbouw bij sloop. Met dit totale pakket is een goede balans gevonden tussen de belangen van leefbaarheid en gezondheid, van woningbouw en van mobiliteit, aldus de staatssecretaris in de brief. Provinciale wegen Voor provinciale wegen en spoorwegen, wordt een stelsel van geluidproductieplafonds (GPP’s) voorgesteld, vergelijkbaar met het stelsel voor de rijksinfra. Wel zal het stelsel op onderdelen worden aangepast aan de provinciale schaal, onder andere vanwege beperkte aanwezigheid van tellussen op provinciale wegen. Zo wordt tegen de achtergrond van de daarmee gemoeide uitvoeringslasten een frequentie voorgesteld voor de provinciale nalevingsrapportage en monitoring die zo mogelijk aansluit bij de vijfjaarlijkse cyclus voor geluidsbelastingkaarten en actieplannen uit de EU-richtlijn Omgevingslawaai. Gemeentelijke wegen: monitoring, afweging en beperkte preventie De gemeentelijke infrastructuur is fijnmazig. Bovendien is sprake van een veel sterkere verwevenheid van die infrastructuur met de ruimtelijke functies in de omgeving ervan. Een stelsel met GPP’s leent zich niet voor die situatie. Daarom is gezocht naar een andere opzet waarmee wel het al eerder beschreven doel van de herziening van de geluidwetgeving – het in beeld krijgen (redactie: "???") van de tot nu toe ongecontroleerde geluideffecten van de geleidelijke, continue groei van het verkeer en een betere bescherming van geluidsgevoelige objecten daartegen – wordt gediend. Het zwaartepunt van de systematiek voor gemeentelijke infrastructuur komt te liggen bij een vijfjaarlijkse monitoring van de feitelijke geluidontwikkeling (als afgeleide van verkeersgroei) op gemeentelijke wegen. Die monitoring brengt in beeld waar geluidknelpunten aanwezig zijn of dreigen, zodat het gemeentebestuur zo nodig maatregelen kan treffen. Aan de beslissing om op een concrete plek wel of geen maatregelen te treffen, gaat een bestuurlijke afweging vooraf waarin onder andere de technische mogelijkheid om maatregelen te treffen, maar ook de financiële doelmatigheid een rol kunnen spelen. Omdat voorkomen doorgaans beter is dan genezen, wordt in dit stelsel ook een beperkte preventieve toetsing aan de ‘voorkant’ opgenomen. Omdat aanleg of aanpassing van infrastructuur effect kan hebben op de geluidsbelasting, kent de Wgh al een geluidtoets bij (besluitvorming) over dergelijke ingrepen. Daarnaast gaan ook grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen veelal gepaard met een substantiële verkeersgroei die kan leiden tot een toename van de geluidsbelasting, ook langs (bestaande) wegen in de ruimere omgeving. Dat kan ook wegen betreffen op het grondgebied van aangrenzende gemeenten of provinciale wegen, waarmee deze nadelige effecten onbedoeld afgewenteld zouden kunnen worden op een medeoverheid. Om te voorkomen dat nieuwe knelpunten en daarmee nieuwe saneringsopgaven ontstaan, en in concrete gevallen een afwenteling van consequenties op andere overheden te voorkomen, zullen grootschalige ontwikkelingen vooraf op hun effecten voor de geluidsbelasting worden beoordeeld. Om deze preventieve toets voor geluid goed hanteerbaar te laten zijn, zal bij de uitwerking hiervan zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij de “niet in betekenende mate”-aanpak uit de wet- en regelgeving voor luchtkwaliteit. Sanering Het saneringsbeleid maakt geen deel uit van het nieuwe, op preventie gerichte stelsel, maar hangt er wel mee samen. Daarom zal dit de komende tijd worden herzien. Een belangrijk onderdeel ervan is dat er een regeling wordt voorbereid ter vervanging van de huidige saneringsregeling. De huidige regeling heeft tot doel de woningen op de zogenaamde A-lijst te saneren; dat zijn de woningen met een zeer hoge geluidsbelasting die in het verleden in verband met de invoering van de Wet geluidhinder door gemeenten zijn aangemeld voor gevelisolatie. Deze regeling is thans ondergebracht in het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV), dat echter per 2015 vervalt. De nieuwe regeling zal tot doel hebben deze sanering te voltooien. Het budget hiervoor is beschikbaar. Industrieterreinen Voor de industrieterreinen waar de zogenoemde ‘grote lawaaimakers’ zijn toegestaan geldt nu conform de Wgh een zoneringsstelsel. Op zich werkt dit goed. Betrokken partijen, in het bijzonder de verantwoordelijke overheden en het bedrijfsleven, willen de kern hiervan, zijnde een duidelijke scheiding tussen industrie enerzijds en geluidsgevoelige objecten (m.n. woningen) anderzijds, dan ook behouden. Wel zijn in de loop van de tijd ook nadelen van het huidige stelsel aan het licht gekomen, in het bijzonder de starheid van het systeem dat tot nodeloze beperkingen en zware onderzoekslasten voor bedrijven en woningbouwontwikkelaars kan leiden. Een flexibeler en minder bewerkelijk stelsel is dan ook gewenst. Hiertoe is een systeem uitgewerkt waarin de huidige in het bestemmingsplan vast te leggen zonering wordt vervangen door een beperkt aantal strategisch gekozen toetspunten (vergelijkbaar met de referentiepunten behorend bij de GPP’s uit Swung-1). Op die toetspunten – die bij voorkeur worden geprojecteerd op de eerstelijns bebouwing rond het industrieterrein – wordt de maximale toelaatbare geluidproductie (emissie) van het industrieterrein vastgelegd. Bedrijfsontwikkelingen op het industrieterrein behoeven voortaan nog alleen aan deze referentiepunten te worden getoetst, en woningbouwplannen worden getoetst aan de toegestane maximale geluidsemissie van het industrieterrein. Omdat in het huidige stelsel van de Wgh wordt getoetst op zowel de zonegrens als op alle binnen de zone aanwezige woningen, wordt met het nieuwe stelsel een dubbeling uit de Wgh weggenomen. Ook de separate hogere-waardenprocedure, die samenhing met deze toetsing, komt te vervallen. De besluitvorming wordt volledig geïntegreerd in het ruimtelijke spoor en waar mogelijk vereenvoudigd. Bij deze verdergaande integratie in de ruimtelijke besluitvorming horen ook betere sturingsinstrumenten waarmee de eigen afwegingsruimte, in samenhang met de ruimtelijke inrichting, slagvaardig kan worden benut. Zo wordt in dit kader een akoestisch inrichtingsplan geïntroduceerd dat het akoestisch reguleren van bedrijfsvestigingen op het terrein in het ruimtelijke plan mogelijk maakt. Dit akoestische inrichtingsplan lijkt op het eerste gezicht een nieuw, separaat instrument, maar bij de juridische vormgeving van Swung-2 zal het, net als de overige elementen van dit stelsel, opgaan in het integrale omgevingsplan uit de Omgevingswet voor zover het gemeentelijke industrieterreinen betreft dan wel in de provinciale omgevingsverordening waar het gaat om regionale industrie- terreinen waarvoor de provincie bevoegd gezag is. Een verdere verbetering is het eenvoudiger kunnen aanpassen van referentiepunten en de daarop geldende geluidsemissie bij wijziging van het industrieterrein. Onder de werking van de Wgh is daarvoor een wijziging van de zone via een bestemmingsplanprocedure noodzakelijk. En tot slot wordt met het nieuwe stelsel ook de vernieuwing (herinrichting) van verouderde industrieterreinen gemakkelijker. Onder het nieuwe stelsel kunnen daartoe relatief eenvoudig de geluidplafonds in de referentiepunten worden aangepast, onder de Wgh moest de zone rond het industrieterrein worden aangepast via een veel complexere en tijdrovender bestemmingsplanprocedure. Daarnaast blijven in de Omgevingswet de mogelijkheden uit de Crisis- en Herstelwet behouden die transitie van industrieterreinen naar gebieden met een ander karakter (bijvoorbeeld wonen/werken) mogelijk maken. Lden voor industrielawaai In verband met uniformiteit binnen de wet- en regelgeving voor geluid is gekozen voor toepassing van de Europese dosismaat Lden, de dosismaat die voortvloeit uit de EU-richtlijn Omgevingslawaai en die voor infrastructuur ook al wordt toegepast. Specifiek voor industrielawaai wordt de dosismaat Lden gecombineerd met Lnight het (slaap)verstorende effect van volcontinubedrijven te ondervangen. Deze dosismaat geeft daarnaast een betere weergave van de optredende geluidbelasting dan de huidige dosismaat. De huidige normen worden zoveel mogelijk effectneutraal omgezet. Bij de invoering van het nieuwe stelsel worden de huidige op de gezoneerde industrieterreinen toegestane waarden van rechtswege in Lden en Lnight omgezet. Uitzonderingsregels zoals voor vervangende nieuwbouw en de zeehavenontheffing blijven bestaan. Cumulatie: complex vraagstuk In vervolg op de motie-Samsom en het Kamerdebat over Swung-1 wordt thans bezien op welke wijze het mogelijk is de huidige Wgh-regeling omtrent cumulatie aan te scherpen. Dit is een complex vraagstuk, zowel methodisch als wat betreft de beoordeling van de uitvoerbaarheid. Alvorens hierin een keuze te kunnen maken, wil de staatssecretaris een nadere analyse verrichten naar de werking en uitvoerbaarheid van enkele opties voor aanscherping. Bij de vormgeving van de juridische voorstellen voor Swung-2 zal zij de gemaakte afweging nader toelichten. Swung en de Omgevingswet Het wetsvoorstel Omgevingswet, waarin het huidige omgevingsrecht in één samenhangend stelsel samenkomt, is in voorbereiding. Daarin zal vanzelfsprekend ook de geluidregelgeving van zowel Swung-1 als Swung-2 opgaan. Vervolg Nadat in samenwerking met IPO en VNG de hiervoor beschreven hoofdlijnen van het nieuwe stelsel meer in detail zijn uitgewerkt, zullen deze hoofdlijnen op zo kort mogelijke termijn worden uitgewerkt tot juridische voorstellen. Om te voorkomen dat een latere conversie nodig is, zullen deze voorstellen direct geschoeid worden op de leest van de Omgevingswet. Dat betekent dat gebruik gemaakt zal worden van het instrumentarium van de Omgevingswet en dat in die context ook gestreefd zal worden naar mogelijkheden voor verdere vereenvoudiging ten aanzien van bijvoorbeeld onderzoekslasten. De systematiek van de Omgevingswet zal dus bepalend zijn voor de vormgeving van de nieuwe geluidregelgeving. Bron: Rijksoverheid |
| footer |