SWUNG is beter!

Jeanette Veurman, 27 juni 2012
 

Over de auteur: Jeanette Veurman is Programmaleider geluid DG Bereikbaarheid van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM)

1. Mijlpaal

Op 1 juli 2012 is een belangrijke mijlpaal bereikt. Na ruim 15 jaar discussie, onderzoek en voorbereiding van regelgeving treedt er een geheel herzien stelsel van de geluidregelgeving inwerking voor rijkswegen en hoofdspoorwegen. Een instrumentarium dat een goede balans biedt tussen enerzijds ruimte voor mobiliteit en anderzijds bescherming van de leefomgeving.

Stilstaand bij het traject dat is afgelegd mag dit met recht een mijlpaal worden genoemd. In 1995 werd door het toenmalig kabinet voor het eerst gesproken over de herziening van het geluidhinderinstrumentarium voor spoorwegen. Destijds verklaarde de minister van VROM zich voorstander van geluidemissieplafonds. In 2001 is er voor het eerst een wetsvoorstel, dat de naam MIG (Modernisering Instrumentarium Geluidhinder) droeg, naar de Raad van State gestuurd.

Het demissionaire kabinet vond het in 2002 niet wenselijk dit wetsvoorstel in te dienen. De nieuwe staatsecretaris van Geel besloot vervolgens de wetsaanpassingen in stapjes door te voeren. Daardoor duurde het nog tot 2011 voordat een voorstel met echte vernieuwingen, waaronder de geluidproductieplafonds, met unanieme stemmen in de Tweede en Eerste Kamer is aangenomen. Al was er enige kritiek op onderdelen, de hoofdelementen van Swung werden breed gedragen. Zowel de brancheorganisaties (vervoer) als de Nederlandse Stichting Geluidhinder konden zich in de systematiek (en de hoogte) van de geluidproductieplafonds vinden. En nu, medio 2012, zijn de geluidproductieplafonds tot de praktijk van alledag geworden.

“Alledag” klink als routine. Dat zal voorlopig nog niet de juiste bewoording zijn, “dagelijks” is beter op zijn plaats. Ondanks de vereenvoudiging zal het nieuwe stelsel de komende periode in de uitvoeringspraktijk veel aandacht vragen. Diverse elementen uit Swung kenden we niet als zondanig onder de Wet Geluidhinder. De komende tijd zullen regelmatig vragen opborrelen over hoe een en ander nu daadwerkelijk in de praktijk behoort te lopen. De afgelopen periode hebben we dat bij IenM reeds ondervonden. En uiteraard zullen er zich de komende tijd kinderziektes voordoen die moeten worden opgelost. Dit is inherent aan zulk een grootschalige en ingrijpende herziening van regelgeving. Hieronder zal ik ingaan op de kansen en betekenis die Swung voor met name de uitvoeringspraktijk aan de mobiliteitskant heeft. En op het gegeven dat de we in Den Haag ook na de introductie van Swung niet achterover kunnen leunen.

2. De plussen van Swung

Voordat op de uitvoeringspraktijk wordt ingegaan nog eens de belangrijkste voordelen van Swung-1 op een rijtje:

• Betere bescherming omwonenden: continue bescherming tegen onbeheerste groei van de geluid door de geluidproductieplafonds + de aanpak van hoge geluidbelaste woningen door het Meerjarenprogramma Geluid (MJPG)
• Geen onnodige belemmering van de mobiliteit: zonder uitgebreide procedures en het treffen van (onevenredig zware) geluidbeperkende maatregelen kunnen eenvoudige wijzigingen op of aan de infrastructuur worden doorgevoerd mits ze binnen het geluidproductieplafonds passen.
• Heldere afbakening tussen de groeimogelijkheden op het spoor/de weg en andere ruimtelijke ontwikkelingen.
• Transparant systeem naar de omgeving: een geluidregister met daarin opgenomen de geldende geluidproductieplafonds met alle onderliggende gegevens + een jaarlijks verslaglegging waarin de werkelijke geluidproductie langs de (spoor)weg wordt afgezet tegen het geldende geluidproductieplafond.
• Vereenvoudiging van regelgeving. Bijvoorbeeld: De tientallen normen van de Wet Geluidhinder zijn teruggebracht naar 4 voor weg en 4 voor spoor.

3. Fundamenteel anders denken bij beleid en uitvoerders

Voor Swung bestond er voor het ministerie en haar uitvoerders bij een infrastructuurproject een "akoestisch circus" met een wirwar aan verplichtingen op basis van hogere waarden, heersende waarden en prognoses voor geluidsbelastingen bij geluidgevoelige bestemmingen. Dat leidde na doelmatigheidsafwegingen en soms eindeloze (juridische) procedures tot een pakket geluidreducerende maatregelen dat vanuit het project betaald en gerealiseerd diende te worden.

En buiten de infrastructuurprojecten, bij het normale beheer van de infra bestond er geen enkele verplichting tot reductie van geluid. Op zich was dat een simpele wereld die goed aansloot bij andere processen rond de rijksinfrastructuur. Maar tegelijk een wereld die niet aan sloot bij omwonenden. Met Swung vervalt deze scherpe scheiding tussen een infrastructuurproject en het normale beheer van de infrastructuur. Onder Swung kunnen nu opeens bepaalde infrastructuurprojecten zonder geluidprocedures en geluidreducerende maatregelen worden uitgevoerd. Terwijl anderzijds elders opeens wel geluidmaatregelen vereist zijn. De nieuwe vrijheden en de nieuwe verplichtingen vereisen een andere manier van denken. Enerzijds om te voorkomen dat geluidproductieplafonds overschreden worden. Anderzijds om de nieuwe vrijheden zo goed mogelijk te benutten voor het oplossen van mobiliteitsknelpunten.

3.1 Voorkomen overschrijding GPP's

IenM en haar uitvoerders willen voorkomen dat men plotseling wordt verrast door dreigende plafondoverschrijding. Dit vereist dat het bewaken van geluidgrenzen een standaard onderdeel wordt bij het normale beheer van weg en spoor. RWS en ProRail bezien thans hoe (dreigende) overschrijdingen die men nu al voorziet voor het jaar 2013, kunnen worden voorkomen of zo snel mogelijk kunnen worden opgelost.

RWS beziet hiertoe voor de korte termijn of de beheer- en onderhoudprogrammering kan worden aangepast door het aanbrengen van stille wegdekken op locaties waar overschrijdingen dreigen. Voor de wat langere termijn komen geluidsschermen in beeld.

ProRail zal in het capaciteitsverdelingproces voor 2013 moeten bezien of de gevraagde capaciteit voor 2013 ook conform aanvraag verdeeld kan worden aan de spoorvervoerders. Trajecten kunnen overbelast worden verklaard op basis van het aspect geluid.

Bovenstaand getuigt er van dat er bij RWS en ProRail een flinke omslag in de werkwijze wordt gemaakt. Vanuit het voornamelijk in (spoor)wegprojecten meenemen van geluid naar het verinnerlijken van geluid in de dagelijkse processen van beheer en onderhoud en de capaciteitsverdeling spoor.

3.2 Benutten nieuwe vrijheden voor de mobiliteit

Het is natuurlijk een zegen voor de mobiliteit als snel besloten kan worden een spitsstrook langer open te stellen, in- en uitvoegstroken te verlengen, inhaalsporen aan te leggen, perrons te verlengen, wissels te (ver)plaatsen of maximum snelheden aan te passen. De kans is groot dat dergelijke wijzigingen binnen de bestaande GPP's passen en dus zonder groot "akoestisch circus" met maatregelpakketten en procedures, snel gerealiseerd kunnen worden. Daar zal de weggebruiker en de spoorgebruiker blij van worden. Maar ook als een infrastructuurproject niet binnen de GPP's past zijn er meer vrijheden en andere voordelen. De keuze voor de te hanteren prognose, met inbegrip van effecten van bronmaatregelen is er daar één van. Daarnaast hoeven de geluidmaatregelen niet altijd gelijk met de realisatie van het project gereed te zijn. Ze kunnen gefaseerd uitgevoerd worden als de bestaande GPP's voor de korte termijn nog voldoende ruimte bieden.

Uiteraard biedt het vervallen van de zogenaamde hogere waarden voordelen. Enerzijds omdat dit een zoektocht in papieren archieven vergt en een "woud" aan wonderlijke, vaak lage, waarden opleverde. Anderzijds omdat de verschillende behandeling tussen woningen met en zonder hogere waarde vaak onbegrijpelijk was.

3.3. De eerste gpp-projecten

De eerste wegenprojecten waar met geluidproductieplafonds zal worden gewerkt zijn de A1 Apeldoorn Zuid – Beekbergen, N35 Zwolle-Wythmen en de Zuidelijke Ringweg Groningen. Ook is voor een aantal locaties waar de openingstijden van de spitsstroken worden verruimd getoetst aan de geluidproductieplafonds. De spitsstroken zijn typische voorbeelden van projecten met zeer beperkte geluideffecten waar nu – in tegenstelling tot de Wet Geluidhinder – geen uitgebreide geluidprocedures hoeven te worden doorlopen en geen geluidbeperkende maatregelen hoeven te worden getroffen omdat ze binnen het geluidproductieplafond passen. Ook bij de snelheidsverhogingen op de 80 km zones en de voorgenomen snelheidsverhogingen op de 100 km en 120 km wegen is getoetst of deze binnen de geluidproductieplafonds passen.

Voor het draagvlak van de projecten van het Programma Hoogfrequent Spoor dat de komende jaren wordt uitgevoerd zijn de geluidproductieplafonds belangrijk. Voor de omgeving is het prettig dat er op baanvakken plafonds gelden, zodat de onbeheerste geluidgroei, die voorheen wel mogelijk was, niet meer kan plaatsvinden. Het biedt de omgeving een heldere geluidgrens.

4. Miljoenen datavelden

De afgelopen jaren is hard door RWS en ProRail gewerkt aan de totstandkoming van omvangrijke geluiddatabases waarin de geluidproductieplafonds met onderliggende gegevens zijn geregistreerd: het geluidregister weg en het geluidregister spoor. Dit is een enorme klus geweest. Voor zowel weg als voor spoor zijn er respectievelijk ca 60.000 en 65.000 referentiepunten met een geluidproductieplafond. Onder ieder referentiepunt hangen vele verschillende type data zoals verkeersintensiteiten per voertuig/treincategorie, afschermende objecten, rijsnelheden, type bovenbouw/wegdek, aanwezigheid wissels, spoorstaafruwheid, breedte (spoor)weg/rijlijn, aanduiding of sanering is afgerond en of het referentiepunt is gebaseerd op een tracebesluit etc..

Op basis van al deze gegevens (ruim meer dan een miljoen datavelden!), een geografisch 3D model en een geluidmodel zijn de geluidproductieplafonds berekend met het nieuwe reken- en meetvoorschrift geluid (RMG). Nog nooit zijn de voor geluid relevante data van het (spoor)wegennet zo gedetailleerd in beeld gebracht en in een database ondergebracht.

Inherent aan zo’n grootschalige operatie is dat er fouten insluipen ondanks alle controleslagen. De wetgever heeft hier rekening mee gehouden en voor bepaald type fouten voorzien in een lichte aanpassingsprocedure (art 11.47 Wet Milieubeheer). Nu het register zeer recent de lucht in is gegaan zullen foutenprocedures geïnitieerd worden door RWS en ProRail. Ook kan het zijn dat gemeenten fouten in het register traceren.

Gemeenten dienen dan in eerste instantie contact op te nemen met RWS of ProRail. Want het kan zo zijn dat iets een fout lijkt maar het niet is omdat bijvoorbeeld de werkelijke situatie afwijkt van die in het register. Dit komt bijvoorbeeld voor wanneer de registerdata zijn gebaseerd op een recent tracébesluit. De inspectie ziet overigens toe op de kwaliteit van het register evenals op de naleving van de geluidproductieplafonds.

5. Goud zoeken

In een systeem met geluidproductieplafonds zijn bronmaatregelen "het nieuwe goud". Bronmaatregelen leveren immers geluidruimte op binnen de bestaande GPP's zonder dat daar procedures voor nodig zijn. En die ruimte kan de infrabeheerder benutten voor capaciteitsuitbreidingen in elke denkbare vorm. Het systeem van de geluidproductieplafonds zal dus leiden tot een hernieuwde implus voor innovatie en bronbeleid. Het zou daarbij natuurlijk nog veel mooier zijn als het bronbeleid zo succesvol wordt dat er op den duur ook geluidruimte ten goede komt aan het verbeteren van de leefomgevingskwaliteit. Of wel dat de bron zoveel stiller wordt dat de geluidproductieplafonds naar beneden kunnen worden bijgesteld.

Het afgelopen decennium is er in onder meer het Innovatieprogramma Geluid veel effort gestoken in het ontwikkelen en invoeren van kosteneffectieve innovatieve geluidbeperkende maatregelen en het beïnvloeden van het Europees bronbeleid. Het innovatieprogramma heeft er toe geleid dat er inmiddels veelvuldig raildempers, dunne geluidreducerende deklagen en tweelaags ZOAB is toegepast. Ook zijn in dit  kader de internationale geluideisen die aan banden zijn gesteld mede door de Nederlandse lobby aangescherpt. Het ministerie van IenM/RWS gaat ook in de toekomst samen met de markt verder met het doorontwikkelen en toepassen van stille wegdekken. Hierbij wordt getracht het optimale effect uit stille banden in combinatie met het wegdek te halen. De komende jaren worden bepaalde type stille wegdekken mogelijk nog een slag stiller gemaakt.

Daarnaast is het voornemen om eerst in laboratoriumsituatie en vervolgens in een semi-praktijk- en een praktijksituatie verder te gaan met het ontwikkelen van superstille wegdekken (poro-elastische wegdekken). Ook blijft het Rijk zich internationaal inzetten voor het verder aanscherpen van verschillende geluid(emissie)eisen voor banden en voertuigen. In juli 2012 vinden er in Brussel belangrijke stemmingen plaats over de aanscherping van geluideisen van motorvoertuigen. IenM heeft hier een sterke lobby op ingezet.

Aan de spoorzijde spant IenM zich samen met andere Europese lidstaten in om de laatste belemmeringen ten aanzien van de toepassing van stil goederenmaterieel weg te nemen. Dit moet leiden tot een situatie dat de goederenvervoerders materieel dat is uitgerust met (stille) LL-remblokken vanaf 2013 Europees breed kunnen inzetten. Daarnaast is door IenM een onderzoek gestart naar de aanpassing van de AMvB capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur, zodat in gevallen waar de geluidscapaciteit onvoldoende is, stille treinen voorrang krijgen boven lawaaiige treinen.

6. Wereldprimeur

Kortom we kunnen concluderen dat Swung-1 een mooi instrument is dat een fundamenteel andere denk- en werkwijze vergt om zo meer recht te doen aan enerzijds de leefomgeving en anderzijds de mobiliteit. Het systeem is dynamisch en laat zowel GPP verhogingen als GPP verlagingen toe. De politiek heeft mogelijkheden hier in te sturen door middel van onder meer:

• de minimale akoestische kwaliteit die de Swung-regelgeving aan de infrastructuur stelt bij aanleg en onderhoud (betonnen dwarsliggers en zoab of akoestisch gelijkwaardig voor respectievelijk spoor en weg);
• het doelmatigheidscriterium waarmee de kosten-baten afweging van geluidmaatregelen wordt gemaakt;
• het vijfjaarlijks op te stellen geluidactieplan waarin ook bronbeleid een belangrijk onderdeel vormt. Een aanlokkelijke toekomstperspectief bestaat uit een situatie waarin bronmaatregelen zoveel geluidruimte opleveren dat gpp’s naar beneden toe kunnen worden bijgesteld.

Waar gaan we naartoe? We gaan het zien! Wat we nu al te pakken hebben is een wereldprimeur met dit systeem van geluidsbeheersing langs de rijksinfrastructuur.