SWUNG - goed voor milieu, duidelijk voor de beheerder

Dolf de Gruijter,  28 juni 2012
 

Over de auteur: Dolf de Gruijter werkt bij Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Eindelijk is hij er dan, de nieuwe geluidwet Swung-1. Na vele jaren van voorbereiding is de wet per 1 juli 2012 in werking getreden. Niet alleen verhuizen de betreffende geluidregels van de Wet geluidhinder naar de Wet milieubeheer (hoofdstuk 11), ook de inhoud is geen aanpassing van bestaande regels, maar een heel nieuw stelsel voor rijkswegen en hoofdspoorwegen. Na alle min of meer kleine wijzigingen in de loop der jaren aan de Wet geluidhinder uit 1979 eindelijk een grote vernieuwing! Dat zo’n ingrijpende wijziging een lange voorbereiding nodig heeft mag duidelijk zijn, maar wat levert het op?

Lange voorbereiding

Het meest kenmerkend voor de nieuwe geluidregelgeving is de invoering van geluidproductieplafonds voor rijkswegen en spoorwegen. Simpel gezegd gaat het om een net van ruim 60.000 referentiepunten rond de rijkswegen en net iets minder rond spoorwegen. In elk van die punten is bij de invoering van de wet direct ook de maximale hoeveelheid geluid (=geluidproductieplafond) vastgelegd. Daarmee is de basis gelegd voor een andere sturing, namelijk alleen nog op geluid. Eenvoudigweg houdt de nieuwe wetgeving het volgende in:

      a. dat er geluidproductieplafonds langs de rijkswegen en spoorwegen komen en

      b. dat de geluidproductie (de Lden gedurende een kalenderjaar) de vastgelegde
          plafonds niet mag overschrijden.

Dat geeft ook het centrale doel van de nieuwe wet aan: het beheersen van geluid. Dat is op papier een verschil met de oude vertrouwde Wet geluidhinder. In de considerans van die wet staat immers aangegeven dat het een wet is “houdende regels inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder”. Dat lijkt behoorlijk ambitieuzer. Oftewel is de nieuwe wetgeving een afzwakking?

Met de Wet geluidhinder, die vanaf 1982 gefaseerd in werking trad, is dit jaar 30 jaar ervaring. Dat heeft het nodige opgeleverd, soms onzichtbaar in de opzet van bestemmingsplanning en op andere plaatsen heel zichtbaar in de vorm van een geluidscherm. Maar die wet bevat ook een saneringsoperatie die na al die jaren nog steeds niet is afgerond en heeft daarnaast ook de zogenoemde handhavingsgaten opgeleverd en daarmee in feite weer nieuwe saneringssituaties. Daarmee is duidelijk dat ondanks de positieve bijdrage van de Wet geluidhinder, de winst van de wet niet is geworden wat ervan verwacht werd. Juist op de tekortkomingen levert Swung-1 een sterke verbetering: ongeheerste groei van geluid afkomstig van de infrastructuur wordt door de plafonds een halt toegeroepen. Niet langer wordt alleen eenmalig bij het opstellen van een plan naar geluid gekeken. Er ontstaat nu een systeem waarbij het geluid jaar in jaar uit in de gaten wordt gehouden en waar nodig en doelmatig ook maatregelen getroffen dienen te worden om aan de oude uitgangspunten te blijven voldoen. Oftewel in tegenstelling tot de Wet geluidhinder gaat er nu een slot op het geluid. Daarmee wordt in ieder geval de toename van geluid beperkt. Voor de afname van de hinder is dat nog niet voldoende. Daarmee rijst of de nieuwe wet dan ook het doel van de oude Wet geluidhinder niet haalt?

De nieuwe wet bevat naast het hoofdmechanisme van de beheersing nog meer instrumenten. Zo wordt onnodig geluid voorkomen door de minimale akoestische kwaliteit waaraan wegen en spoorwegen moeten voldoen. En met voortschrijdende technieken kunnen die eisen ook aangescherpt worden. Ook ontstaat er met de plafonds een instrument waaraan bij geslaagd bronbeleid bewust gedraaid kan worden. Elke 5 jaar zal in het rijksactieplan moeten worden aangegeven of er bijvoorbeeld door de introductie van stille banden ruimte is ontstaan om de plafonds te verlagen. En lagere plafonds betekenen minder ruimte voor geluid in de omgeving. Daarnaast krijgen straks stille goederentreinen bij beperkte ruimte onder de plafonds makkelijker toegang tot de betreffende baanvakken. Dus eindelijk levert het vervoerders echt voordeel op te investeren in stil materieel. Tot slot ruimt de nieuwe wet ook nog de ‘puinhopen’ op die de Wet geluidhinder achterlaat in een afgebakende tijd van circa 10 jaar. Dat betekent versnelde afronding van de al lang lopende saneringsoperatie, maar ook het aanpakken van de ondanks de Wet geluidhinder ontstane geluidknelpunten.

Stil treinwiel

Kort samengevat bevat het nieuwe stelsel naast het centrale beheersinstrument van de plafonds dus ook instrumenten om de sanering krachtig aan te pakken en ook concreet werk te maken van het bronbeleid dat in woorden altijd een belangrijk onderdeel was van de geluidhinderbestrijding. En aan de voorkant, bij de aanleg van een nieuwe weg of spoorweg, gelden nog steeds regels die dwingen tot een goede afweging en het treffen van maatregelen. Nu met een nog meer centraal gesteld afwegingskader in de vorm van het doelmatigheidscriterium. Als we dat bij elkaar optellen dan levert dat inderdaad wat op. Namelijk winst, winst voor de beperking van de geluidhinder en dus winst voor het leefmilieu binnen de invloedssfeer van de rijksinfrastructuur.

miljoenen huizen stiller

Daar staat wel wat tegenover. De beheerders van die rijksinfrastructuur krijgen er nieuwe taken bij. Van hen wordt het nodige gevraagd. Dat leidt al snel tot het idee dat als er winst aan de milieukant is er aan de kant van de beheerders wel zal moeten worden ingeleverd. Een soort wet van behoud van ….?

Nieuwe taken van de beheerder hebben vooral te maken met het continu bewaken of de geluidproductieplafonds niet worden overschreden. De meest zichtbare exponent daarvan is het jaarlijks voor 1 oktober uit te brengen verslag. Daarin wordt voor het hele weg- of spoorwegnet aangegeven of in het kalenderjaar daarvoor de geluidproductie binnen de plafonds is gebleven. Die toets kan grotendeels geautomatiseerd uitgevoerd worden, omdat alle plafonds in een elektronisch register beschikbaar zijn. Natuurlijk moeten wel de gegevens zoals actuele wegdekken en intensiteiten over dat kalenderjaar geïnventariseerd worden. Maar daarmee weet de beheerder jaar in jaar uit ook precies waar hij aan toe is. Met de Wet geluidhinder verraste de impact van een reconstructie of spoorbaanwijziging. Ook bij relatief kleine ingrepen aan de infrastructuur konden onverwachts omvangrijke maatregelenpakketten noodzakelijk zijn. Niet alleen het geluid wordt met het nieuwe stelsel beter beheert, ook de infrastructuur kan beter worden beheerd.

In het verleden was het vaak een heel puzzelwerk bij een project om duidelijk te krijgen wat precies de randvoorwaarden waren. Dat kon per woning verschillen: nieuwe situatie, bestaande situatie en dan ook nog wel of geen hoogst toelaatbare waarden vastgelegd. Het uitzoeken van die randvoorwaarden was al vaak een project op zich. Nu heeft de beheerder de grenzen waar hij aan moet voldoen permanent paraat. En doordat ze via het register op internet voor een ieder beschikbaar zijn kunnen ze ook de omgeving niet verrassen. De grenzen zijn helder.

heldere grenzen, geen verassingen voor de omgeving

Met al die duidelijkheid van de actuele toestand en de heldere grenzen kan de infrabeheerder het beheer van zijn infrastructuur optimaliseren. Onder de Wet geluidhinder kwamen de maatregelen schoksgewijs naar aanleiding van een wijzigingsprocedure en veelal ook nog op een moment dat in de levenscyclus van de infrastructuur slecht uitkwam. En als bijvoorbeeld Rijkswaterstaat al vooruit dacht en op een geschikt moment een stiller wegdek aanbracht, betekende dat alleen dat de heersende situatie voor een latere wijziging een lagere geluidsbelasting kreeg en dat de geluidsbelasting ook verder teruggebracht zou moeten worden. Dat stimuleerde absoluut niet tot de aanleg van stillere wegdekken. Nu kan de beheerder met de kennis van de actuele situatie, de hoogte van de plafonds en zijn kijk op de ontwikkeling van de infrastructuur veel strategischer omgaan met het aanbrengen van bijvoorbeeld een stiller wegdek. Geluidmaatregelen vallen daarmee meer te combineren met momenten waarop er toch wat gedaan zou moeten worden. Ook kan de beheerder wijzigingen aan de infrastructuur aanbrengen zonder direct maatregelen te treffen. De maatregelen moeten niet meer getroffen worden omdat er een procedure gevolgd wordt, maar omdat zonder het treffen van de maatregelen plafonds overschreden zouden worden. Dat sluit aan bij de wens snel knelpunten in de infrastructuur te kunnen aanpakken. Het sluit ook aan bij de structuur van capaciteitsverdeling in het kader van de Spoorwegwet, die grotendeels bestaat uit de implementatie van EU-richtlijnen op dat terrein. Met het begrip capaciteit kan de spoorwegbeheerder uit de voeten en, mede gelet op de vele procedures in het verleden, met het begrip spoorbaanwijziging was dat veel minder. Dat maakt het ook makkelijker met het geluidkader om te gaan. Niet makkelijker omdat de regels eenvoudiger ontweken kunnen worden, maar omdat de regels in feite eenvoudiger toepasbaar zijn. Zoals aangegeven betekent eenvoudiger ook niet slapper of minder ambitieus. Doorrekening door het Planbureau voor de Leefomgeving laat het positieve effect van het nieuwe stelsel zien.

Na het vele werk dat de afgelopen jaren is verricht om dit stelsel op te zetten, lijkt er inderdaad een wet te zijn ontstaan die goed is voor het milieu en de beheerder ook voordelen en vooral duidelijkheid biedt. Daarmee is de beoogde balans bereikt.

 

home...