De geluidbeoordeling in een breder perspectief
Nico Haselager (InfoMil) en Wim Drost, (Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs BV), mei 2008
Inleiding
Velen van ons zijn 36 uur of meer per week beroepsmatig bezig met het meten en berekenen van geluid. Bovendien zijn degenen onder ons die werkzaam zijn bij lokale overheden, vaak ook gemoeid met het uitvoeren van geluidbeoordelingen. Ook is door de ontwikkeling van het geluidbeleid sinds de publicatie van de ISO 1996 eind jaren zestig, de wijze van meten, berekenen en beoordelen van geluid behoorlijk uitgekristalliseerd. Daarmee is het meten/bereken en het beoordelen van geluid feitelijk een in stroomschema’s uit te drukken automatisme geworden. Er wordt goed beschouwd niet meer fundamenteel nagedacht over wat men wil weten of moet beoordelen en welke voorwaarden dit stelt aan het meten en berekenen van het geluid. Men is al snel geneigd direct met het meten en /of het berekenen te beginnen. In onderzoekstermen; de onderzoeksvraag en meetvraag worden niet meer afzonderlijk van elkaar beschouwd. Naar onze mening is dit een belangrijke reden waarom de geluidbeoordeling door de Afdeling bestuursrechtspraak vaak niet afdoende wordt geacht. Wij pleiten daarom voor een meer systematische benadering van de geluidbeoordeling in het kader van bestuursrechtelijke besluitvorming.
Om de noodzaak voor het scheiden van de onderzoeksvraag en de meetvraag duidelijk te maken, beschouwen wij een drietal akoestische beoordelingen in verschillende bestuursrechtelijke kaders.
1. De vaststelling van een bestemmingsplan
Casus:
Op korte afstand van een theehuis in een bosrijke omgeving ligt een weiland waarvoor plannen zijn gemaakt om daar enkele woningen op te realiseren. Het theehuis ligt aan een geliefde fietsroute en op het grote terras is het in het weekend en in de zomer de gehele week een drukte van belang. De plaatselijke harmonie en fanfare geven er bovendien zeer regelmatig openluchtconcerten.
Onderzoeksvraag:
De onderzoeksvraag (in het kader van het aspect geluid) wordt in deze casus bepaald door het vereiste van een goede ruimtelijke ordening in het kader van de Wet op de ruimtelijke ordening. In deze situatie zal het bevoegd gezag als eerste moeten vaststellen of er bij de te realiseren woningen sprake zal zijn van een goede akoestische kwaliteit van de leefomgeving. Daarbij zullen alle relevante geluidsbronnen die van invloed zijn op deze akoestische kwaliteit beschouwd dienen te worden, dus ook het menselijk stemgeluid van het terras.
Daarnaast zal het bevoegd gezag in het kader van de Algemene wet bestuursrecht ook een zorgvuldige belangenafweging moeten maken. Een tweede onderzoeksvraag in deze casus zal zijn is in hoeverre de belangen van de eigenaar van het theehuis door het bestemmen van een woonfunctie dicht bij het terras wordt geschaad.
Meetvragen:
Wat is de geluidbelasting van alle geluidbronnen uitgezonderd het menselijk stemgeluid. Wat is de geluidbelasting van de onversterkte muziek. Wat is de geluidbelasting van het menselijk stemgeluid.
Bespreking:
Het menselijk stemgeluid en de onversterkte muziek is zeer bepalend voor de akoestische kwaliteit van de leefomgeving. Bij de beoordeling van deze kwaliteit ter hoogte van de te realiseren woningen, zal de geluidbelasting van deze bronnen meegenomen moeten worden. De vraag is echter hoe gedetailleerd en nauwkeurig dit moet gebeuren voor het menselijk stemgeluid. Er is immers geen dosis-effectrelatie van de geluidbelasting door menselijk stemgeluid en geluidhinder bekend. De wijze waarop de invloed van het menselijke stemgeluid op de akoestische kwaliteit van de leefomgeving in kaart wordt gebracht, is dus sterk afhankelijk van de wijze waarop men dit wenst te beoordelen. Daarbij kan dus bij het formuleren van de meetvraag aan de orde komen of – voor wat betreft dit menselijke stemgeluid – de gangbare dosismaten (LAr,LT en LAmax) of meer exotische dosismaten gebruikt moeten worden. Er kan zelfs voor gekozen worden om louter kwalitatief (openingstijden, maximaal aantal bezoekers ed) het menselijk stemgeluid te beoordelen.
Bij het in kaart brengen van de gevolgen voor de eigenaar van het theehuis zullen het menselijk stemgeluid en de onversterkte muziek niet meegenomen hoeven te worden. Deze vormen van geluid worden in het Activiteitenbesluit immers uitgesloten van toetsing aan de grenswaarden. Als op de gevel van de te realiseren woningen voldaan kan worden aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit, wordt de eigenaar van het theehuis niet in het gebruik daarvan beperkt ten opzichte van de bestaande situatie.
2. Handhaving van grenswaarden uit het Activiteitenbesluit
Casus:
Omwonenden van een metaalbewerkingsbedrijf klagen over geluidhinder door het in werking zijn daarvan. Zij vragen aan de gemeente om handhavend op te treden. De door omwonenden ervaren geluidshinder wordt naar hun zeggen veroorzaakt door activiteiten die niet de gehele (akoestische) dagperiode duren.
Onderzoeksvraag:
In dit geval zijn de voorwaarden die aan de geluidsbelasting door het in werking zijn van het metaalbewerkingsbedrijf. Allereerst moet daartoe het toepasselijke toetsingskader worden vastgesteld. Sinds 1 januari 2008 valt het bedrijf onder het Activiteitenbesluit. Op basis van het overgangsrecht gelden de vergunningsvoorschriften nog maximaal drie jaar. De onderzoeksvraag luidt dan ook of in dit geval wordt voldaan aan de grenswaarden uit de vergunning van voor 1 januari 2008.
Meetvraag:
De omwonenden geven in hun verzoek aan hinder te ondervinden van activiteiten in de akoestische dagperiode. De meting die zal moeten worden verricht om na te gaan of sprake is van een overtreding van de geluidsvoorschriften uit de vergunning. Het beschermingsniveau uit de vergunning is gelijk aan die van het Activiteitenbesluit. De meting zal dus antwoord moeten geven op de vraag of in de dagperiode wordt voldaan aan de grenswaarden van 50 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en 70 dB(A) het maximale geluidsimmissieniveau (geldend van 07.00 tot 19.00).
Bespreking:
Bij het vaststellen of sprake is van een overschrijding van de grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zal een simpele kortdurende meting ter hoogte de gevel niet voldoende zijn. Ook al wordt er gedurende 15 minuten (als de hinderveroorzakende activiteiten plaatsvinden) een langtijdgemiddeld deelgeluidniveau van 53 dB(A) gemeten, kan op basis daarvan niet worden geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van de grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 50 dB(A). Deze conclusie kan pas getrokken worden als inzichtelijk is welke bronnen tijdens de meting in werking zijn en of (per bron afhankelijke) bedrijfsduurcorrecties moeten worden toegepast. Bovendien zal in kaart moeten worden gebracht welke bijdrage moet worden verwacht van het langtijdgemiddeld deelgeluidniveau van de overige bedrijfsomstandigheden gedurende de dagperiode. Alleen als de bronnen die gedurende de meting continu in werking in de akoestische dagperiode en er vanwege de overige bedrijfsomstandigheden geen bijdrage mag worden verwacht, zal op basis van de meting een conclusie kunnen worden getrokken over het al dan niet overtreden van de grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. In alle overige gevallen zal de geluidsimmissie gedurende de gehele dagperiode in kaart moeten worden gebracht. Bovendien zal moeten worden vastgesteld dat tijdens de meting geen sprake was van een bijzondere bedrijfsomstandigheid, die binnen een ontheffingsregeling kan plaatsvinden.
Overigens moet worden bedacht dat in dit geval sprake is van een bijzonder formeel kader, namelijk een mogelijk handhavingsbesluit. Indien op grond van de meting een overtreding van de grenswaarde wordt vastgesteld, dan zal ook moeten worden bezien in hoeverre sprake is van zicht op legalisatie van deze overtreding. Voor het van kracht worden van het Activiteitenbesluit had in dat kader moeten worden nagegaan of geen vergunningsverleningsprocedure in gang was gezet, op basis waarvan de overschrijding zou kunnen worden gelegaliseerd. Nu het Activiteitenbesluit van toepassing is, zou deze legalisatie kunnen worden gerealiseerd door een maatwerkvoorschrift. In het kader van de onderzoeksvraag zal dus ook moeten worden onderzocht, in hoeverre sprake is van een dergelijke ontwikkeling.
3. Vergunningverlening op een gezoneerd industrielawaai
Casus:
Een vergunningplichtig bedrijf, gelegen op een gezoneerd industrieterrein, vraagt een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer aan.
Onderzoeksvraag:
Bij de beoordeling van de akoestische gevolgen van het in werking zijn van de inrichting, is in dit geval een wettelijk toetsingskader van kracht. De inrichting ligt immers op een ingevolge hoofdstuk V van de Wet geluidhinder gezoneerd industrieterrein. Omdat het bedrijf bovendien vergunningplichtig is, dient bij de vergunningverlening de wettelijke grenswaarde ingevolge hoofdstuk V van de Wet geluidhinder in acht genomen worden (artikel 8.8, lid 3 onder a van de Wet milieubeheer). Daarbij moet worden bedacht dat deze wettelijke grenswaarde niet slechts van toepassing is op de geluidsbelasting door de inrichting, maar op de gecumuleerde geluidsbelasting vanwege alle bronnen op het gezoneerde industrieterrein. De onderzoeksvraag luidt in dit geval dus: is de geluidbelasting veroorzaakt door de gezamenlijke inrichtingen op het industrieterrein gelijk of lager dan 50 dB(A) als etmaalwaarde op de zonegrens?
De meetvraag:
Wat is de (deel)geluidbelasting van het te vergunnen bedrijf, wat is de (deel)geluidbelasting van de andere inrichtingen tezamen én wat is de totale geluidbelasting ?
Bespreking:
De voornoemde meetvraag, die logischerwijs voortvloeit uit de onderzoeksvraag in dit kader, kan niet worden beantwoord door uitsluitend het in kaart brengen van de geluidsemissie door de inrichting in kwestie. Duidelijk is dat ook de geluidsemissie door de overige bronnen op het gezoneerde industrieterrein bekend dienen te zijn, wil men tot een afdoende beantwoording van de onderzoeksvraag kunnen komen. Bovendien zal moeten worden nagegaan in hoeverre sprake is van een zogenoemde ‘overbelaste situatie’. Dit zijn situaties waarin feitelijk de wettelijke grenswaarde wordt overschreden. Het belang van dit onderdeel van de onderzoeksopdracht wordt eveneens geduid door de meetvraag. Niet slechts de bijdrage door de inrichting in kwestie, maar de gecumuleerde geluidsbelasting door alle bronnen op het gezoneerde industrieterrein wordt getoetst aan de wettelijke grenswaarde (en dient daarbinnen te passen). Het veelgehoorde argument dat “de geluidbelasting van het te vergunnen bedrijf is te verwaarlozen op de zone” is daarmee ontkracht. Het betreft hier immers een integrale beoordeling van de gecumuleerde geluidsimmissie en geen ad hoc beoordeling van slechts de inrichting in kwestie. Deze laatste speelt namelijk een ondergeschikte rol bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag.
Tot slot
Uit het bovenstaande blijkt dat de onderzoeksvraag wordt bepaald door het wettelijke kader waarin de akoestische beoordeling moet plaatsvinden. Dat wettelijke kader is sturend voor het opstellen van de meetvraag (welke geluidbronnen, welke geluidsgevoelige bestemmingen/objecten en welke benodigde nauwkeurigheid) en de uiteindelijke metingen.
Belangrijk is dus een scherp onderscheid te maken tussen de onderzoeksvraag (wat moet ik weten in het kader van de besluitvorming) en de meetvraag (wat moet ik meten en / of berekenen). Door beide vragen voorafgaande aan het onderzoek voldoende kritisch te formuleren, zal beter tegemoet gekomen kunnen worden aan de voorwaarden die aan het onderzoek worden gesteld in geval van bijvoorbeeld de bestuursrechtelijke toetsing daarvan.
Naast het goed opstellen van een onderzoeksvraag en een meetvraag, is natuurlijk ook het kritisch formuleren van de te volgen meetstrategie van belang. Het voert in het kader van deze publicatie te ver om daar op in te gaan. Het lijkt daarom logisch dat dit betoog een vervolg zal kennen.