Onderzoek Bernheze naar realisatie geluidsscherm

Redactie, 30 december 2006

Raadsfracties van de gemeente Bernheze twijfelden over de resultaten van genomen besluiten, onder andere over de plaatsing van geluidsschermen langs de A50. De rekenkamer van Bernheze onderzocht daarom drie casussen. Het gaat om het betaald parkeren in de parkeergarage onder De Pas, het effect van geluidsschermen langs de A50 en de kosten van renovatie van de sportaccommodatie Prinses Irene. De rekenkamercommissie concludeert bij alle drie van deze casussen, dat het beoogde effect ook werkelijk is gehaald. De twijfel die raadsfracties uiten is voornamelijk te wijten aan het niet voldoende transparant opereren van de gemeentelijke organisatie en het dagelijks bestuur. Daardoor is niet altijd even duidelijk of het beoogde resultaat bereikt is. Het rapport hierover kreeg als titel "Beoogde en feitelijke resultaten vergeleken - Politieke onvrede als levend leermateriaal".

Geluidsschermen langs de A50

Hier gaat het om een zeer langdurig en complex proces voor het realiseren van geluidsschermen. De rekenkamercommissie constateert dat de beoogde resultaten zijn behaald. Zij concludeert dat de twijfel bij raadsfracties onder andere het gevolg is van het ondoorzichtige en langdurige proces dat zich over vier raadsperiodes uitstrekt. Bovendien bestaat er een spanningsveld tussen de wettelijk vastgelegde norm voor hinder en de subjectieve hinderbeleving. Het ontbreken van een goede communicatie leidt hier tot ondoorzichtigheid.

Lager scherm

Aanleg van een geluidsscherm t.b.v. woningbouw Broekhoek: In eerste instantie was geluidsscherm verplicht. Toen subsidie vanuit het rijk werd afgeschaft werd het plan aangepast. Bewoners kregen vervolgens te horen dat geluidsscherm lager werd. Klachten over geluidsoverlast geven aan dat scherm niet voldoet. Is het besluitvormingsproces goed doorlopen?

Analyse

De aanleg van de geluidsschermen betreft een zeer langdurig en complex proces. Na vele jaren van voorbereiding wordt in 2001 het krediet door de gemeenteraad beschikbaar gesteld en de werkzaamheden tot uitvoering gebracht. Daaraan zijn vele planprocedures, financieringsperikelen (subsidierelatie VROM, fiscale constructie) en technische onderzoeken vooraf gegaan. Uit de confrontatie tussen normenkader en dataverzameling volgt dat inhoudelijk aan alle normen wordt voldaan. Mogelijke oorzaken van onvrede kunnen, ondanks dat aan alle normen wordt voldaan, ook gehaald worden uit deze confrontatie. Dit zijn er twee.

• De eerste hangt direct samen met de langdurigheid en complexiteit van de materie en het besluitvormingsproces. Een doorlooptijd van 14 jaar (eind jaren tachtig tot realisatie in 2003) betekent sowieso vier raadsperiodes met wisselende leden en coalitiepartijen. Hoewel het raadsvoorstel van 16 januari 2001 duidelijk is voor wat betreft toelichting op hoofdlijnen, technische details bevat in de bijlage en verwijst naar ter inzage gelegde stukken, is het voorstelbaar dat het spreekwoord ‘door de bomen het bos niet meer kunnen zien’ opgeld doet. Het is de vraag of dergelijke complexe processen ook op een andere, meer toegankelijke, communicatieve wijze kunnen worden ingeleid. Mogelijk dat juist het langdurige en inhoudelijk complexe karakter dit denken had kunnen stimuleren, op het moment waarop besluitvorming in de raad werd voorbereid. Dit betreft de voorbereiding van de besluitvorming. Aan de ‘achterkant’ valt mogelijk ook winst te behalen. Ambtelijk is er een heldere evaluatienotitie opgesteld (d.d. 24 november 2004). Het is niet duidelijk of deze notitie ook in college en raad aan de orde is geweest, los van verwerking van de gunstige financiële resultaten in de jaarrekening 2005. Het melden van resultaten over besluitvormingsprocessen aan college en raad, zeker wanneer deze langdurig, complex en zowel financieel als inhoudelijk van majeur belang zijn voor de gemeente, is niet vastgesteld kunnen worden in dit onderzoek. Mogelijk dat een duidelijke uiteenzetting van de confrontatie tussen doelstelling, beoogd resultaat, budget en planning met het uiteindelijke resultaat op deze punten tot een duidelijker beeld kan leiden bij de betrokken actoren in het proces, waaronder de leden van de gemeenteraad.
• Het tweede punt betreft hetgeen vermeld staat bij norm S10: ‘De voorzieningen zijn aangelegd om te voldoen aan de normstelling op grond van de Wet geluidhinder. Uit de meting van september 2006 zal een indicatie volgen van de actuele situatie. Het reduceren van decibels waarmee (mogelijk) voldaan wordt aan de normen van de wet is een technisch rationele benadering. Het gaat voorbij aan subjectieve overlastbeleving door aan- en omwonenden. Hierdoor kunnen er klachten blijven over geluidsoverlast terwijl toch aan de wettelijke normen voor decibelreductie voldaan wordt.’ Met andere woorden: het voldoen aan een wetstechnische norm wil nog niet zeggen dat er geen sprake kan zijn van individueel door burgers beleefde overlast. De normstelling vanuit het ministerie mag dan wel bekend zijn, maar dat is nog wat anders dan het realiseren van het uiteindelijke effect. Daarnaast zit er een tijdsverloop van 3 jaar tussen het moment van beschikkingverlening door het ministerie en de feitelijke realisatie en nog eens een verloop van 3 jaar tussen de feitelijke realisatie en nu, najaar 2006. Hiermee worden berekening (ministerie jaar 2000) en meting (gemeente jaar 2006) in een context geplaatst.

Conclusies

Op basis van de gemaakte analyse trekt de rekenkamercommissie de volgende conclusies:  

1. Aan alle tien de geformuleerde normen uit het normenkader wordt voldaan.
2. De langdurigheid en de inhoudelijke complexiteit maakt dat bijzondere aandacht wordt gevraagd voor de communicatie, zowel aan de voorkant als na afloop van het besluitvormingsproces.
3. In dit besluitvormingsproces had een bredere communicatieve inleiding op de besluitvormende vergadering van de gemeenteraad (voorstel 16 januari 2001) tot een verder inzicht kunnen leiden in de historie en achtergronden. Ook het toezenden van de ambtelijk opgestelde evaluatie (24 november 2004) aan college en raad had kunnen leiden tot een scherper inzicht in geplande versus behaalde resultaten over de volle breedte. 4. Bij dergelijke processen zal er inhoudelijk altijd een spanningsveld blijven bestaan tussen voldoen aan wettelijke normen voor hinder versus het dan nog steeds aanwezig zijn van subjectieve overlastbevinding. Daar heeft een zorgvuldige en professionele communicatie van gemeentezijde geen invloed op.

Aanbevelingen

De rekenkamercommissie komt tot de volgende aanbevelingen:

1. Geef aandacht aan een duidelijk professioneel communicatief kader voor de besluitvorming van processen met een langdurig en complex karakter.
2. Houd een logboek bij van langdurige en inhoudelijk complexe besluitvormingsprocessen.
3. Maak evaluaties van besluitvormingsprocessen en confronteer daarbij doelstelling, beoogde resultaten, budget en planning met het feitelijk behaalde resultaat en communiceer deze met college en gemeenteraad.

Bestuurlijke reactie

In haar reactie geeft het college van B&W aan dat tijdens het beschreven proces zich voor een belangrijk deel afspeelde in de periode waarin een nieuw bestuursmodel, het dualisme, geïntroduceerd werd.

Tevens ziet B&W in de aanbeveling dat verdergaande controle op de uitvoering van raadsbesluiten wordt beoogd. Daarvoor zijn echter volgens het bestuur voldoende instrumenten voorhanden, zoals het jaarverslag met accountantsverklaring en de onderzoeken ex artikel 213a gemeentewet en het onderzoek van de rekenkamercommissie zelf. De gemeente is bang dat maatregelen als het invoeren van een logboek, dan wel uitgebreide evaluaties van complexe beleidsonderwerpen leiden tot veel extra werk voor de ambtelijke organisatie, dat ten koste van de uitvoering van het beleid zelf zal gaan. De keuze voor meer controleinstrumenten lijkt ons in een periode waarin we bureaucratisering en gedetailleerde regelgeving tegen willen gaan, minder gewenst.

BIJLAGE - Reconstructie verloop van het besluitvormingsproces

• Betreft een zeer langdurig traject, wat in directe relatie staat met de ontwikkeling van woningbouw in de gebieden Broekhoek, Meurs en Maas. Kort samengevat: eind tachtiger jaren is een structuuropzet gemaakt voor dit gebied inclusief akoestisch onderzoek. In 1990 is een eerste bestemmingsplan (Broekhoek I) opgesteld voor een deel van het gebied, waarbij het plan aangaf dat er omwille van de overlast een scherm moest komen van 2 meter hoog. Dit werd gebaseerd op de feitelijke situatie in 1990 met een tienjarige doorkijk (naar 2000 dus). Deze 2 meter hoogte is geëxtrapoleerd naar de totale planomvang van het gehele gebied en geschat op 3 miljoen gulden.
• Het totale gebied is in deelplannen ontwikkeld waarbij het laatste plan in 1998 werd gerealiseerd, het plan Broekhoek III. Het laatste plan bepaalt de uiteindelijke hoogte van het scherm, waarbij in 1998 ook een meerjaren doorkijk werd gemaakt. In plaats van 10 jaar werd 12 jaar vooruitgekeken en de normstelling gezet op 2010. Daarbij werd de schermhoogte bepaald op een gemiddelde hoogte van 3,2 meter over een totale lengte van 4640 meter
• Met het raadsvoorstel van 16 januari 2001 wordt de raad gevraagd om een uitvoeringskrediet beschikbaar te stellen voor de realisering van het project geluidsschermen-/wallen Heesch. In dat voorstel wordt een uiteenzetting gegeven van de opzet van de werkzaamheden, waarbij drie op zichzelf staande onderdelen in 1 een project zijn vormgegeven, te weten de sanering van geluidhinder (aanpak bestaande woningen), preventie van geluidhinder (aanpak nieuwbouw Broekhoek, Meurs en Maas) en groot onderhoud rijksweg (door Rijkswaterstaat). Het ministerie van VROM verleent een grote financiële bijdrage/subsidie voor het deel dat betrekking heeft op de sanering (bestaande woningen), in totaal 4.688.320 gulden
• Het nemen van geluidbeperkende maatregelen bij nieuwbouw komt voor gemeentelijke rekening, wat een behoorlijke financiële impact zou hebben op de prijs van uit te geven grond in de gebieden Broekhoek, Maas en Meurs. Zeker daar waar er sprake is van een gefaseerde bestemmingsplan ontwikkeling; sommige gronden zijn al uitgegeven, hetgeen een onevenredig financieel effect heeft op de prijs van de nog uit te geven grond. Medio negentiger jaren maakt de gemeente een strategische keuze om in het eigen plan de relatie te gaan leggen met het nemen van maatregelen gericht op het saneren van overlast bij bestaande woningen. Dat is een door VROM gesubsidieerde activiteit en door de koppeling van beide typen werkzaamheden ontstaat voor de gemeente een aanzienlijk financieel positief resultaat
• Er is jaren van onderhandeling voorafgegaan aan de subsidieverstrekking door VROM. Uiteindelijk is de bijdrage verkregen, mede op basis van een doorgevoerde wijziging in de subsidieregeling (Wijziging vaststelling subsidieplafonds sanering verkeerslawaai 2000). Daardoor is de subsidie beschikbaar gekomen in 2000 en in november 2000 aan de gemeente bevestigd.
• In de periode 2001-2003 is het scherm gerealiseerd, in september 2006 vindt er een meting plaats omdat het college van B&W een indicatie in beeld wil brengen over de actuele situatie, rekening houdend met diverse omgevingsfactoren die eerst sinds kort gereed zijn gekomen (realisering van de A50, de ombouw Geffen-Rosmalen tot autosnelweg en het aanbrengen van ZOAB op de A59). Eind 2003 heeft een financiële gereedmelding plaatsgevonden richting het ministerie van VROM, zo blijkt uit een notitie die door het college van B&W is behandeld op 25 november 2003.
• Het project is in financieel opzicht gunstig verlopen voor de gemeente. Het eigen aandeel heeft ruim € 1,5 miljoen euro minder gekost dan geraamd bij de kredietverstrekking in het raadsvoorstel van 16 januari 2001. Een en ander blijkt uit een interne evaluatie (‘Voorlopig resultaat project geluidwerende voorzieningen ca. Heesch’) van de gemeentelijk coördinator, opgemaakt op 24 november 2003.
• Tijdens de uitvoering van de werkzaamheden heeft er communicatie plaatsgevonden via openbare nieuwsbrieven. Daarin staan ook mogelijkheden vermeld voor het stellen van vragen of het ventileren van klachten
• Beoogd en gerealiseerd resultaat vergeleken: Het geluidsscherm is gerealiseerd tegen de besloten afmetingen en met een lagere financiële gemeentelijke bijdrage. Het scherm is technisch ontworpen op reductie van decibels conform wettelijke normen (50 dB(A) norm).

Bron: www.bernheze.org, download hier het volledige rapport

home...