Rekenkamer over kosten Geluidsisolatie Schiphol

Algemene Rekenkamer, 15 september 2004

De Algemene Rekenkamer heeft tussen juni 2003 en april 2004 op verzoek van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat onderzoek verricht naar het woningisolatieproject dat de afgelopen jaren is uitgevoerd om de geluidsoverlast voor bewoners van huizen rondom de luchthaven Schiphol te verminderen (het project Geluidsisolatie Schiphol fase 2', GIS-2). Redenen van het verzoek waren de stijging van de geraamde kosten in de periode 1995-2003 van € 180 miljoen naar € 396 miljoen, en twijfels bij de Tweede Kamer en de luchtvaartsector over het rechtmatige en doelmatige verloop van het project. Het rapport is op 15 september 2004 naar de Tweede Kamer gestuurd.

GIS-1 en GIS-2

Tijdens GIS-1 (1983-`95) zijn 4.320 woningen geïsoleerd voor € 128 miljoen. GIS-2 loopt van 1995-ca. 2005. Oorspronkelijk zou het om ca. 14.000 woningen gaan. Er zijn nu ca. 7.000 woningen geïsoleerd, ca. 1.000 volgen. GIS-3 (€ 100 miljoen geraamd, enkele duizenden woningen) start binnenkort.

Van 1997-`99 voerde Schiphol het project GIS-2 uit: Schiphol stuurde het ingenieursbureau en de aannemers aan die de woningen isoleerden en sloot overeenkomsten met bewoners. In 2000 nam Rijkswaterstaat (RWS) deze taak van Schiphol over. De kosten van GIS-2 stegen van € 180 miljoen (raming 1995) via € 234 miljoen (raming 1997) naar € 396 miljoen (raming 2003). De Rekenkamer beoordeelde in het onderzoek de kostenontwikkeling, en de aansturing en uitvoering van het project, maar niet of de huizen akoestisch goed zijn geïsoleerd.

Conclusies

Het project GIS-2 is duurder uitgevallen dan geraamd doordat het Ministerie van VenW het project onvoldoende heeft aangestuurd en Schiphol en Rijkswaterstaat de uitvoering onvoldoende beheersten. Doordat er onjuiste aannames zijn gedaan over de samenstelling van het woningenbestand, de hoeveelheid werk per woning en de benodigde tijd voor overleg met bewoners, heeft het project in diverse stadia vertraging ondervonden. De tijdsdruk die daardoor op het project kwam te staan, heeft onrechtmatige (niet-Europese) aanbestedingen tot gevolg gehad, schadeclaims van aannemers die niet op tijd aan het werk konden en nieuwe onderhandelingen over contracten, wat leidde tot hogere eenheidsprijzen.

Het Ministerie van VenW had geen instrumenten om het project goed aan te sturen zoals een programma van eisen, een taakstellend budget, een uitvoerbare planning en goede voortgangsrapportages. Ook was de beginraming ontoereikend en zijn geen nacalculaties opgesteld. Wèl beschikbare sturingsinstrumenten om de kosten te beperken, zoals afspraken over de maximale kosten per woning en over de duur van de verwachte geluidsoverlast, zijn slechts gedeeltelijk toegepast omdat de minister bewoners tegemoet wilde komen. Zo zijn woningen die in eerste instantie niet voor isolatie in aanmerking kwamen, bij nader inzien tòch geïsoleerd.

Hiernaast hebben beleidswijzigingen vanuit het ministerie tot vertragingen en kostenverhogingen geleid: onder andere wijzigingen in de geluidszones, het toevoegen van warmte-isolatie en het toestaan van gedeeltelijke isolatie.

Bij de voorbereiding van de isolatiewerkzaamheden ging men uit van seriewerk waarbij de hoeveelheid werk per woning en de tijd die het overleg met bewoners kostte, werd onderschat. Het isoleren van woningen bleek maatwerk te zijn. Hierdoor konden de aannemers niet op tijd beginnen. Met de beleidswijzigingen van de minister leidden deze vertragingen tot het betalen van schadevergoedingen aan aannemers. Ook moesten hierdoor nieuwe contracten met aannemers en het ingenieursbureau afgesloten worden. Deze vielen veel duurder uit dan de oorspronkelijke contracten.

VenW verleende eind 1999 decharge aan Schiphol. Schiphol had toen 210 in plaats van de geplande 4.114 woningen laten isoleren. RWS nam het project over. VenW had op dat moment geen inzicht in de financiële gevolgen van de vertragingen.

Het financieel beheer van het project (controles op uren en prestaties) was t/m 2002 op onderdelen onvoldoende. Hierdoor is de rechtmatigheid van een deel van de uitgaven onzeker. Verder heeft RWS sommige opdrachten niet juist aanbesteed.

Aanbevelingen

Voor de afronding van het project GIS-2 beveelt de Algemene Rekenkamer aan uitgebreid aandacht te besteden aan de controle van de eindafrekeningen van de aannemers, het meerwerk en de verrekening van de voorzieningen die op verzoek van de bewoners zijn aangebracht.

Voor een nieuw te starten woningisolatieproject beveelt zij aan:

Reacties staatssecretaris en Schiphol

De staatssecretaris van VenW kan zich op hoofdlijnen vinden in de analyse van de Algemene Rekenkamer en neemt alle aanbevelingen over.

De president van de Schiphol komt op een aantal onderdelen tot andere oordelen dan de Algemene Rekenkamer. Hij is onder andere van mening dat de vertraging in het begin van de uitvoering van het project voor het overgrote deel te wijten was aan trage politieke besluitvorming, en niet aan Schiphol. Schiphol had gewild dat de Algemene Rekenkamer ook had onderzocht welke kosten rechtmatig aan de luchtvaartmaatschappijen mogen worden doorbelast. De Algemene Rekenkamer benadrukt dat het niet aan haar is om te bepalen welke kosten voor doorbelasting aan de luchtvaartsector in aanmerking komen.

Reacties politieke partijen

SGP

De SGP-fractie in de Tweede Kamer staat versteld van de blunders die op het ministerie van Verkeer en waterstaat zijn gemaakt bij het project geluidsisolatie Schiphol. Zij zegt dit in reactie op de bevindingen van de Algemene Rekenkamer ter zake. De SGP vindt het verbazingwekkend, dat bij zoân groot en duur project, waarbij vele deskundigen, professionals en bestuurders van het hoogste niveau betrokken zijn er zulke uitglijders zijn gemaakt in het beleid en de uitvoering. Uitglijders die tot enorme kostenoverschrijdingen en vertraging van het project hebben geleid.

Uit het Algemene Rekenkamerrapport blijkt dat degene die politiek primair verantwoordelijk was, de minister van V&W, ernstig tekort schoot in de wijze van aansturing van dit project. De noodzakelijke regievoering en beheersing van dit project ontbrak op het ministerie van V&W. Het beschikbare instrumentarium ter aansturing werd niet of onvoldoende benut.

De Algemene Rekenkamer plaatst grote vraagtekens bij de rechtmatigheid van delen van de uitvoering van het project. Zij laat zich niet expliciet uit over de mogelijkheid van fraude. De SGP vindt, mede tegen de achtergrond van de bevindingen van de Enquêtecommissie bouwfraude, dat het Openbaar ministerie en de Nma hierin zo snel mogelijk helderheid moet scheppen.

SP

SP-Kamerlid Arda Gerkens vindt dat staatssecretaris Schultz heel wat uit te leggen heeft over de gang van zaken bij het geluidsisolatieproject Schiphol. De Algemene Rekenkamer oordeelde dat Verkeer en Waterstaat het project ondoelmatig en op onrechtmatige wijze heeft begeleid. "Wanbestuur dus," volgens Gerkens. "Schultz heeft een wonderverklaring nodig om haar geloofwaardigheid te redden."

De SP is van mening dat de staatssecretaris verantwoordelijk is voor de gang van zaken bij dit isolatieproject, dat grote vertraging heeft opgelopen en ruim 200 miljoen euro duurder is uitgevallen dan begroot. "Of ze heeft totaal niet opgelet, of ze wist het en heeft er niets aan gedaan. Ze moet wel met een heel bijzondere verklaring komen, wil zij haar geloofwaardigheid overeind houden. Voor mij is het onbegrijpelijk hoe dit onder haar bewind zover heeft kunnen komen."

De tweede fase van geluidsisolatie rondom Schiphol werd in 1995 in gang gezet. De achtereenvolgende bewindspersonen Jorritsma, Netelenbos en Schultz lijken allemaal fouten gemaakt te hebben. Vanaf het moment dat de omvang van de problemen rondom dit project duidelijk is, heeft staatssecretaris Schultz het financiële beheer iets verbeterd. Over alle andere aspecten zijn in de twee jaar dat Schultz aan het bewind is geen verbeteringen geconstateerd. Dit terwijl in 2002 nog een aantal opdrachten onrechtmatig werden aanbesteed.

De Algemene Rekenkamer concludeert in haar rapport dat er geen kaders waren waarbinnen gewerkt werd, dat gedurende het project de uitgangspunten steeds werden veranderd en dat er slechte afspraken met aannemers zijn gemaakt. "Broddelwerk," concludeert Gerkens. "En nu moet de staatssecretaris uitleggen dat de belastingbetaler mag opdraaien voor het miljoenenverslindende prutswerk op haar departement."

GroenLinks

"Het ministerie heeft ernstig gefaald bij de geluidsisolatie rond Schiphol. De kosten zijn enorm gestegen en de uitvoering was op belangrijke onderdelen ondoelmatig en onrechtmatig. Staatssecretaris Schultz (Verkeer) lijkt geen grip te hebben op haar broddelende ministerie. Na de HSL-Zuid en de Betuwelijn is dit het derde grote project in rij waar de politiek verantwoordelijken op het ministerie van Verkeer ernstig tekort hebben geschoten.", aldus Wijnand Duivendak.

"Het ministerie heeft jarenlang een potje gemaakt van de geluidsisolatie. Het rapport van de Rekenkamer dat op 15 september verscheen, schetst een ontluisterend beeld: slechte kostenramingen, financieel wanbeheer en gebrek aan controle. De Rekenkamer legt de verantwoordelijkheid hiervoor grotendeels bij de achtereenvolgende bewindslieden op Verkeer. Ook staatssecretaris Schultz wordt niet vrijgepleit. De Rekenkamer constateerde slechts op één onderdeel, het financieel beheer, verbeteringen. Bij de projectaansturing en uitvoering zijn over de gehele onderzochte periode grote fouten begaan. De vraag is nu: heeft Schultz vanaf het moment van haar aantreden, ruim twee jaar geleden, voldoende gedaan om greep op de chaos te krijgen. Voorlopig heeft ze de schijn tegen. Ook KLM en Schiphol verwijten Schultz dat onder haar bewind de uitvoering niet is verbeterd en er onvoldoende is ingegrepen. "

"De vraag is ook wie de miljoenen aan kostenoverschrijdingen zal gaan betalen. In principe moet gelden: Wie fouten maakt, die betaalt. Als dit ten koste zal gaan van de staatskas zal het een fors gat slaan in de toch al krappe begroting. Reden te meer om de vraag naar de politieke verantwoordelijkheid te stellen."

GroenLinks wil op korte termijn een debat over het rapport. Voor GroenLinks staat één uitkomst van het debat al vast: de gedupeerde bewoners, die jarenlang last hadden van het broddelwerk, mogen niet langer de dupe worden. Alle toezeggingen aan bewoners moeten onverkort nagekomen worden.

Partij van de Arbeid

"De organisatie van het project Geluidsisolatie Schiphol (GIS) is een bedroevende chaos geweest." Dat concludeert de PvdA in de Tweede Kamer naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer. 'Eindelijk hebben we nu de officiële bevestiging waar we in toenemende mate voor vreesden. Dit project is een rommeltje: in de opzet, de aansturing en de uitvoering. En de bewoners zijn de dupe’, zegt PvdA-luchtvaartwoordvoerder Co Verdaas. Op 5 oktober zal het rapport in de Tweede Kamer worden besproken.

Het rapport legt zin na zin bloot welke essentiële fouten zijn gemaakt bij de grootschalige en noodzakelijke isolatie van woningen rond de luchthaven. Volgens het rapport is gebleken dat de projectaansturing te wensen over liet en dat de projectuitvoering op onderdelen ondoelmatig en onrechtmatig verlopen is. Daarnaast is er geen goede raming van de kosten gemaakt: de geschatte kosten zijn in de periode 1995-2003 gestegen van 180 tot maar liefst 396 miljoen euro.

Naar aanleiding van eigen onderzoek drong de PvdA al eerder aan op een andere opzet van het project. Staatssecretaris Schultz van Haegen van Verkeer en Waterstaat heeft het afgelopen jaar maar mondjesmaat toegegeven dat zich grote problemen voordeden. Verdaas: ‘Verzoeken om het project stil te zetten of anders te organiseren werden afgewezen.’ In de reactie van de staatssecretaris op het Rekenkamer-rapport voelt de PvdA bij haar nog niet het bewustzijn dat het in de toekomst anders moet. 'Ze is trots op enkele verbeteringen die ze heeft doorgevoerd, maar de cruciale vraag is of ze in staat is vertrouwen en voortgang te organiseren om de problemen op dit dossier in de kern op te lossen. Alleen dan kunnen we verder.'

Ook wil de PvdA snel meer duidelijkheid over mogelijke illegale prijsafspraken die gemaakt zijn binnen het project. De Nederlandse Mededingingsautoriteit en het Openbaar Ministerie hebben dit in onderzoek. Verdaas: ‘Verder willen we beter en structureel onderzoek naar de kwaliteit van de isolatie. Veel bewoners klagen over het slecht afgeleverde werk.’

Het doel van de isolatie is en blijft goed: omwonenden van Schiphol beschermen tegen overmatige geluidsoverlast. 'Maar in plaats van het leed te verzachten, heeft het ministerie de bewoners met extra problemen opgezadeld. Jarenlange pogingen om dat duidelijk te maken zijn gestrand', zegt Verdaas

CDA

"De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat moet zo snel mogelijk inzichtelijk maken wie verantwoordelijk is voor het betalen van de verschillende kosten binnen het project Geluidsisolatie Schiphol. ", dat zei Maarten Haverkamp, woordvoerder Schiphol in de Tweede Kamerlid, naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer over de kostenoverschrijdingen. Haverkamp: ”De staatssecretaris kan niet zo maar de te hoge kosten van de geluidsisolatie van woningen rond Schiphol op de belastingbetaler verhalen. Ze moet eerst kijken of een deel van die 110 miljoen euro te verhalen is op ingenieursbureau's en aannemers.”

Tweede-Kamerlid Haverkamp wil verder in de gaten houden of Schultz de rekeningen van de tweede fase van het project goed afhandelt. Hoewel het merendeel van die woningen al aangepast is, moet de afrekening daarvan nog gebeuren.

Platform Nederlandse Luchtvaart

"Het Project Geluidsisolatie Schiphol is veruit het duurste isolatieproject in Europa. Toch wordt er nergens zoveel geklaagd over vliegtuiggeluid als in Nederland. De oorzaak hiervan is dat de onderliggende aanpak van de bestrijding van geluidhinder niet deugt. Om daadwerkelijk iets tegen geluidhinder te kunnen doen zal breder gekeken moeten worden dan alleen naar de decibellen.", zo stelt het Platform Nederlandse Luchtvaart in haar reactie op het rapport van de Rekenkamer.

"De kosten voor de isolatie van woningen rondom Schiphol zijn hoger dan geraamd, zo schrijft de Algemene Rekenkamer in haar vandaag uitgebrachte publicatie over het isolatieproject. Volgens de Rekenkamer ging men bij de voorbereiding van de isolatiewerkzaamheden uit van seriewerk, maar het isoleren van woningen bleek maatwerk te zijn. Deze conclusie geeft duidelijk weer waar de schoen wringt; het probleem van geluidhinder is niet met collectieve maatregelen op te lossen. Het ervaren van geluidhinder is een individuele aangelegenheid en vereist derhalve een individuele aanpak. "

"Geluidhinder is geen zaak van decibellen alleen. Het is niet mogelijk te stellen dat een bepaalde hoeveelheid decibellen een bepaalde hoeveelheid hinder opleveren. Er is geen één op één relatie tussen geluidbelasting (het aantal decibellen) en het ervaren van geluidhinder. Andere, niet-akoestische factoren spelen een belangrijke rol bij het ervaren van geluidhinder, zoals geluidgevoeligheid en ideeën over het kunnen voorkomen van lawaai en ideeën over het belang van de geluidbron. Minstens zo belangrijk is dat omwonenden geen keuzes geboden wordt en dat het geluidhinderbeleid zeer moeilijk te volgen is, waardoor gevoelens van onmacht zijn ontstaan bij groepen omwonenden. Van onmacht raken mensen gefrustreerd, wat zeker geen bijdrage levert aan het oplossen van het hinderprobleem. "

"De tijd is rijp voor een kansrijke nieuwe aanpak van geluidhinder waarbij ook niet-akoestische factoren centraal staan. Zoek de oplossing niet alleen aan de kant van de geluidsbron, maar biedt omwonenden meerdere keuzemogelijkheden. Voor het isolatieprogramma betekent dit bijvoorbeeld een flexibel programma waarbij mensen zelf kunnen beslissen of en hoe ze hun huis willen isoleren. Het huidige isolatieprogramma werkt in elk geval averechts, is veel te duur en biedt geen zicht op oplossingen."

Bron: website Algemene Rekenkamer, http://www.rekenkamer.nl , websites politiek partijen en Platform Nederlandse Luchtvaart

home...