Milieubalans 2004: het blijft tobben met geluid (Geluidnieuws, juni 2004)

Hieronder het hoofdstuk Geluid uit de milieubalans 2004. Hierop is ook een reactie van het kabinet verschenen, waarin echter met geen woord over "geluid" wordt gerept (lees hier de kabinetsreactie). Kennelijk behoort geluidshinder niet tot de belangrijkste zorgpunten van het kabinet.

Geluid

Probleemschets

Een aanhoudend hoge geluidbelasting kan naast hinderbeleving leiden tot slaapverstoring en schadelijke gezondheidseffecten. Hinder en slaapverstoring kunnen al vanaf een geluidbelasting van ongeveer 40 dB(A) optreden. Langdurige blootstelling aan een te hoog geluidsniveau kan leiden tot een verhoogde bloeddruk, hart- en vaatziekten en verminderde leerprestaties (Berglund et al., 1999).

Hinder door omgevingsgeluid wordt veroorzaakt door transportactiviteiten (weg- en railverkeer en luchtvaart), industriële activiteiten, recreatie en burenlawaai. Uit periodieke hinderenquêtes blijkt dat het wegverkeer het meest hinderlijk is. Er zijn vier typen wegen te onderscheiden: wegen binnen de bebouwde kom (50 km/u), wegen in woonwijken (30 km/u), buiten de bebouwde kom (maximaal 80 km/u) en snelwegen (100-120 km/u). Van de totale bevolking wordt 8% ernstig gehinderd door wegverkeer op wegen binnen de bebouwde kom, verkeer in woonwijken zorgt voor 3% ernstig gehinderden en wegen buiten de bebouwde kom en snelwegen veroorzaken beiden 2% ernstige hinder.

Van alle bronnen van wegverkeer veroorzaken brommers en scooters de meeste hinder (zie tekstbox), gevolgd door vrachtauto’s en motoren (tabel 5.4.1). Het percentage ernstig gehinderden door brommers en scooters is in 2003 verder toegenomen tot 19%.

Bromfietsgeluid erg hinderlijk
In 2003 gaf 19% van de ondervraagden aan ernstige hinder te hebben van het geluid van bromfietsen. Daarmee vormen bromfietsen veruit de meest hinderlijke verkeerscategorie. De overheid probeert daarom al jaren het geluid van bromfietsen te beperken. Zo worden er wettelijke eisen gesteld aan de maximaal te produceren geluidsniveaus bij nieuwe bromfietsen, de zogenaamde typekeuringseisen. Tot voor een aantal jaren kwamen die eisen uit Den Haag, tegenwoordig komen ze uit Brussel. Bij de Brusselse EU-eisen wordt een maximaal geluidsniveau voorgeschreven bij een per type bromfiets verschillend toerental. Om zowel geluidsniveau als toerental tegelijkertijd goed te kunnen meten is speciale apparatuur nodig, die door subsidie van VROM nu bij alle politiekorpsen in Nederland beschikbaar is. Want hoewel alle nieuwe bromfietsen nu in principe voldoen aan de EU-geluidseisen, produceren bromfietsen in de praktijk vaak veel meer lawaai doordat ze dikwijls zijn opgevoerd. Landelijke cijfers over het aantal opgevoerde bromfietsen ontbreken, maar uit gegevens van de Utrechtse politie blijkt dat in 2001 ruim eenderde van alle aangehouden bromfietsen was opgevoerd. Handhaving op geluid heeft vooralsnog geen hoge prioriteit bij de politie, zodat de geluidhinder veroorzaakt door (opgevoerde) bromfietsen voorlopig nog wel zal voortduren.

Naast wegverkeer wordt de meeste hinder veroorzaakt door geluiden van buren. In 2003 was 9% van de Nederlanders ernstig gehinderd door geluiden uit de buurwoning. Van de bronnen van luchtvaart wordt de meeste hinder veroorzaakt door militaire vliegtuigen (6% ernstige hinder). De ernstige hinder van railverkeer, industrie en bedrijfsactiviteiten en recreatie was ook in 2003 relatief laag (0-3%). Ongeveer 5% van de woningen heeft een relatief hoge, cumulatieve geluidbelasting (het totaal van alle omgevingsbronnen) van 65 dB(A) of meer. Deze geluidproblematiek speelt vooral in de relatief dichtbevolkte delen van Nederland (voor de geluidproblematiek rondom Schiphol zie tekstbox). Zeer stille gemeenten zijn de waddeneilanden Schiermonnikoog en Vlieland (gemiddeld 30-35 dB(A)). Sterk lawaaiige gemeenten zijn onder andere Diemen en Sassenheim (gemiddeld 60-65 dB(A)) (figuur 5.4.1).

Stiltegebieden, natuur en recreatie
Naast de kwaliteit van de directe leefomgeving is er sprake van een aantasting van de geluidkwaliteit van stilte- en natuurgebieden (ecologische hoofdstructuur (EHS)). Als richtlijn geldt dat er sprake is van aantasting van de natuurlijke geluidkwaliteit van deze gebieden vanaf een 24-uurs gemiddelde waarde van 40 dB(A) (figuur 5.4.1). Momenteel voldoet 80% van de stiltegebieden en 70% van de EHS-gebieden aan de kwaliteitsrichtlijn. Een nadelig aspect van omgevingsgeluid is de afname van recreatiewaarde van fietsroutes en wandelpaden. Tabel 5.4.2 is uit gegevens van de ANWB en geluidkaarten afgeleid. Opvallend is de relatief matige kwaliteit van stadsparken in Nederland. Bijna 65% van het areaal aan parken ondervindt overdag meer dan 50 dB(A) en 20% zelfs meer dan 60 dB(A).

Het beleid: doelen en middelen

Doelen
De Wet geluidhinder beoogt de burger te beschermen voor een te hoge geluidbelasting op geluidgevoelige bestemmingen (woningen, ziekenhuizen, scholen). Op 1maart 1986 is het hoofdstuk ‘Bestaande situaties’ in werking getreden. Woningen met een geluidbelasting van meer dan 55 dB(A) kwamen voor sanering in aanmerking. Prioriteit wordt gelegd bij de meest urgente gevallen. Voor weg- en railverkeer zijn dat woningen met meer dan 65 dB(A). Voor wegverkeer komen nu nog ongeveer 70.000 woningen voor sanering in aanmerking door middel van gevelisolatie (A-lijst urgente sanering). Voor railverkeer (de zogenoemde raillijst) gaat het om 23.000 woningen. Daarnaast worden saneringssituaties opgelost door het bouwen van schermen en het treffen van bronmaatregelen. Ook voor industrielawaai is in 1986 een saneringsprogramma opgesteld, dat inmiddels grotendeels is afgerond.

De Wet geluidhinder heeft niet kunnen voorkomen dat er de afgelopen twintig jaar nieuwe knelpunten zijn bijgekomen. Dit heeft er mede toe bijgedragen dat in het NMP4 onder andere als doelstelling voor hoogbelaste woningen is opgenomen dat in 2010 de grenswaarde van 70 dB(A) bij woningen niet meer wordt overschreden. De rijksoverheid is daarbij verantwoordelijk voor de situatie langs rijks- en spoorwegen, de provincies en gemeenten zorgen voor de overige infrastructuur. In de notitie Vaste waarden, nieuwe vormen (VROM, 2002a) wordt aangegeven dat de NMP4-doelstellingen voor 2010 niet worden gehaald. In deze notitie is aangegeven dat de NMP4-doelstellingen moeten worden gezien als nationale inspanningsverplichtingen. De Wet geluidhinder wordt momenteel herzien in het kader van de Europese richtlijn voor geluid (2002/49/EG) en het gedachtegoed van de Modernisering Instrumentarium Geluidbeleid (MIG).

Verder wordt in het NMP4 aangegeven dat de akoestische kwaliteit in 2010 in natuurgebieden niet verslechterd mag zijn ten opzichte van die in 2000 en dat in 2030 een nader te bepalen kwaliteit gerealiseerd moet zijn.

Middelen
Vanaf 1986 zijn structureel middelen vanuit de rijksbegroting toegekend aan bestrijding van geluidhinder. Dit betreft geluidmaatregelen in het kader van de normstelling Wet geluidhinder, uitvoering van het saneringsprogramma en onderzoek naar stille technologie. Daarnaast is er door gemeenten geld uitgegeven in het kader van de realisatie van nieuwe woningen. Het saneringsbudget van VROM is teruggebracht van 55 miljoen euro in 2002 naar 43 miljoen euro in 2004. Wel is er 110 miljoen euro extra op de begroting van Verkeer en Waterstaat voor het innovatieprogramma geluid voor weg en spoor; bijvoorbeeld voor onderzoek en (proef)toepassing naar geluidarm wegdek en stille remsystemen voor treinen. Voor de uitvoering van deze maatregelen is tot 2010 in totaal 200 miljoen euro gereserveerd. Praktijktoepassing van deze brongerichte technieken kan op termijn een aanzienlijk groter effect hebben en veel kosteneffectiever zijn dan bijvoorbeeld het plaatsen van (effectgerichte) geluidsschermen.

Beleidsprestaties en effecten

Woongebieden
De Wet geluidhinder biedt bescherming tegen geluidhinder op het moment van toetsing van nieuwbouwplannen. Dit laat onverlet de mogelijkheid dat normen waar aanvankelijk aan werd voldaan na verloop van tijd door (te laag geraamde) verkeersgroei alsnog worden overschreden. Dit heeft als gevolg gehad dat er in de periode 1986-2003 bovenop de in 1986 vastgestelde probleemsituaties (saneringslijst), nog een aanzienlijk aantal woningen is bijgekomen met meer dan 65 dB(A) gevelbelasting. De bovenstaande problematiek wordt veelal samengevat als het handhavingsgat. Door de voorgenomen bezuiniging zullen mensen langer hinder hebben van lawaai van met name weg- en railverkeer. De sanering daarvan zal bij de huidige financiering pas naar verwachting na 2020 zijn afgerond.

Op dit moment zijn er circa 27.000 woningen die een geluidbelasting van meer dan 70 dB(A) ondervinden. Het grootste aandeel wordt veroorzaakt door spoorwegen, circa 20.000 woningen. Dit komt omdat spoorwegen, in tegenstelling tot rijkswegen veelal door de stadscentra gaan. Daar staat tegenover dat bij eenzelfde geluidbelasting het geluid van spoorwegen in het algemeen als minder hinderlijk wordt ervaren. Langs de rijkswegen gaat het met name om bekende, moeilijk aan te pakken knelpunten langs de A10 bij Amsterdam, de Rotterdamse ruit en zoals langs de A2. Voor spoorwegen betreft het met name probleemsituaties langs de Brabant-route (figuur 5.4.2). Een deel van de geraamde ‘70+ woningen’ langs rijks- en spoorwegen zullen de komende jaren worden aangepakt in het kader van de afronding van de sanering en MIT-projecten. De mate waarin is nog onzeker, maar verwacht wordt dat ook in 2010 nog een aanzienlijk deel van de woningen meer dan 70 dB(A) zullen ondervinden (Jabben et al., 2003a, 2003b). Naast de getoonde knelpuntlocaties langs de rijksinfrastructuur zijn er ook langs provinciale wegen en drukke gemeentelijke wegen situaties waar zich een hoge geluidbelasting voordoet van 70 dB(A) of meer.

Stiltegebieden en natuur
Verwacht wordt dat de geluidsituatie in EHS- en stiltegebieden tot aan 2010 niet of nauwelijks zal verslechteren ten opzichte van die in 2000. Voor de situatie in 2030 wordt wel een verslechtering verwacht door de verdere toename van het verkeer. Het is op dit moment nog niet vastgesteld wat de doelstellingen ten aanzien van 2030 zullen worden. Indien een ‘stand still’ ten opzichte van 2000 en 2010 wordt beoogd zullen voor diverse bronnen enkele decibellen aan bronreductie nodig zijn.

Kosteneffectiviteit

Wet geluidhinder en sanering, kosteneffectiviteit van de uitvoering
In totaal staat er meer dan 600 km aan schermen en wallen langs rijks- en spoorwegen. De kosten van de geluidsschermen die tussen 1980 en 1995 langs rijkswegen zijn geplaatst bedragen ongeveer 450 miljoen euro. Daarmee is volgens economische waarderingsmethoden winst geboekt op het gebied van welzijn en gezondheid overeenkomend met een bedrag van ongeveer 560 miljoen euro (Jabben et al., 2002a). De maatschappelijke baten van de schermplaatsing zijn dus groter geweest dan de kosten.

De hoogste kosteneffectiviteit kunnen we in principe verwachten bij een reductie van de emissies aan de bron. De mogelijkheden hiervan op Europese schaal waren in het verleden beperkt. Het realiseren van doelstellingen voor woningen met meer dan 65 en 70 dB(A) langs rijks- en spoorwegen in 2010 door middel van conventionele maatregelen (schermen) brengt omvangrijke kosten met zich mee (tabel 5.4.3). Wanneer de komende jaren enkele decibellen aan bronreductie zouden worden gerealiseerd levert dit aanzienlijke besparingen op met betrekking tot de kosten van conventionele maatregelen. Ook bij het oplossen van de problematiek vanuit in het verleden gemaakte afspraken zou succesvol bronbeleid tot aanzienlijke kostenbesparingen leiden (Jabben et al., 2003a en 2003b).

De beoordeelde bronreducties zijn gebaseerd op bestaande technologie die de komende jaren voor praktische toepassingen kunnen worden uitgewerkt. Er is in de studie geen voorschot genomen op reducties die alleen in Europees kader kunnen worden gerealiseerd. Europees bronbeleid voor het wegverkeer is de afgelopen decennia niet effectief geweest omdat de typekeuringseisen voor voertuigen met name ten aanzien van het bandengeluid onvoldoende restrictief zijn.

Stilte- en natuurgebieden
Uit onderzoek van RIVM en Alterra (Jabben et al., 2002b) blijkt dat voor het realiseren van een hoogwaardige akoestische kwaliteit in stilte- en natuurgebieden langs grote delen van rijks- en provinciale wegen in het landelijke gebied schermen en wallen nodig zijn, hetgeen tot buitenproportionele kosten leidt en praktische bezwaren heeft. Het alternatief, waarbij in de civieltechnische vervangingscyclus van rijks- en provinciale wegen steeds wordt gekozen voor de stilst mogelijke implementatie van wegdekken, verdient duidelijk de voorkeur, zowel vanuit praktische en visuele aspecten als uit kostenoogpunt.

Schiphol in 2003: Polderbaan en invoerfout
In 2003 is de Polderbaan (vijfde baan) in gebruik genomen. Het besluit over de Polderbaan stamt uit 1996 en is genomen om groei van de luchthaven mogelijk te maken én daarbij het leefmilieu rondom Schiphol te verbeteren ten opzichte van 1990. Voor ernstige geluidhinder door vliegverkeer is dit vertaald in een halvering en voor slaapverstoring in een reductie van 70%. Tevens zouden de veiligheidsrisico’s van burgers op de grond niet mogen toenemen. In de Schipholregio als geheel is een verbetering van het leefmilieu mogelijk omdat een deel van het extra vliegverkeer over het minder dicht bevolkte gebied ten noorden van de Polderbaan wordt geleid.

Externe veiligheid
In de periode vóór de ingebruikname van de Polderbaan zijn de veiligheidsrisico’s door het vliegverkeer toegenomen. Ten opzichte van 1990 was het plaatsgebonden risico met een factor 2 gestegen en de kans op een ramp met meer dan 10 doden onder burgers op de grond met enkele tientallen procenten (RIVM-CEV, bewerkingen EV-berekeningen door het NLR). De ingebruikname van de Polderbaan heeft een duidelijk gunstig effect voor de externe veiligheidsrisico’s. De kans op een ongeval met 10 tot 100 doden op de grond daalde in 2003 zelfs tot onder het niveau van 1990. Dit, ondanks het feit dat het vliegverkeer globaal is verdubbeld en het aantal woningen is toegenomen met ongeveer 10% binnen een gebied dat onder andere vanwege externe risico’s bouwbeperkingen kent. Hierbij is echter geen rekening gehouden met bedrijfs- en kantoorlocaties, die de afgelopen jaren zijn gerealiseerd rondom Schiphol. In de periode tot 2010 leidt de geplande en deels al gerealiseerde vestiging van kantoren en bedrijven in de omgeving van Schiphol tot een forse toename in de kans op een ongeval met tussen de 10 en 100 doden op de grond (factor 5-8 ten opzichte van 1990) (NLR, 2003).

Geluid
In de periode vanaf 1990 is de totale blootstelling aan het luchtvaartgeluid ruwweg gehalveerd. Als gevolg van stillere vliegtuigen en aangepaste vliegprocedures was deze halvering al vóór de ingebruikname van de Polderbaan opgetreden. Vóór de ingebruikname van de Polderbaan, werden de totale aantallen ernstig geluidgehinderden en slaapverstoorden geschat op enkele honderdduizenden (Houthuijs et al., 2003). Door de ingebruikname van de Polderbaan, neemt met name ten noorden van de Zwanenburgbaan en in Amsterdam Buitenveldert en Zuid-Oost het geluid van het vliegverkeer licht af. Door de nieuwe aanvliegroutes van de Polderbaan krijgen de woongebieden langs de lijn Spaarndam, Beverwijk, Uitgeest en Alkmaar te maken met een toename van luchtvaartgeluid. Het aantal klachten uit dit gebied nam na de ingebruikname van de Polderbaan fors toe. Voor het overgangsjaar 2003 golden aangepaste normen voor geluid, externe veiligheidsrisico’s en de emissies van stoffen naar de lucht. In 2003 voldeed de luchthaven aan deze normen. De normstelling van vliegtuiggeluid staat nog een uitbreiding van het vliegverkeer toe. Het aantal mensen dat wordt blootgesteld aan vliegtuiggeluid in een groot gebied rondom Schiphol zal bij een opvulling tot de norm nog met enkele tientallen procenten toenemen. Bij de verwachte groei van het vliegverkeer zullen de geluidnormen vóór 2010 worden bereikt.

Invoerfout in geluidnorm
Bij het vijfbanenstelsel is een nieuwe systematiek van handhaving ingevoerd. Op 35 locaties rond de luchthaven zijn grenswaarden voor de geluidbelasting gedurende het gehele etmaal gesteld (en op 25 locaties voor de nachtelijke geluidbelasting). Daarnaast is er een norm voor het totale geproduceerde vliegtuiggeluid en zijn er regels voor het baan- en routegebruik. Er is getoetst dat deze systematiek de omgeving een bescherming biedt, die gelijkwaardig is aan de handhaving op geluidzones rondom het vierbanenstelsel.

De nieuwe geluidnormen zijn berekend op basis van het verwachte gebruik van de luchthaven in de toekomst. Daarvoor is het noodzakelijk om een groot aantal (mogelijke) ontwikkelingen in het vliegverkeer en het luchthavengebruik in te schatten. Deze methodiek leidt tot een starheid in het stelsel omdat ontwikkelingen die niet of onvoldoende zijn meegenomen, in de praktijk niet of maar ten dele kunnen worden toegepast. Dit kunnen bijvoorbeeld alternatieve aan- en uitvliegroutes en -procedures zijn of een betere scheiding van grote en kleine vliegtuigen over de banen waardoor de overlast voor de omgeving kan worden beperkt. De gevoeligheid voor de wijze waarop de grenswaarden zijn bepaald is een nadeel dat ook al bij de zogenoemde invoerfout – ook wel aangeduid met ‘rekenfout’ – aan het licht kwam. Medio 2003 ontstond grote maatschappelijke en politieke opwinding nadat de luchthaven melding maakte van een invoerfout.

Het verschil tussen het in de berekening opgenomen en het werkelijk gebruik van de Polderbaan (en de Zwanenburgbaan) dreigt te leiden tot een overschrijding van de huidige grenswaarden. Omdat deze fout zal leiden tot grote restricties voor de luchthaven is inmiddels het proces in gang gezet om de grenswaarden opnieuw vast te stellen. Hiervoor is een aanpassing nodig van de wetgeving. Wijziging van het stelsel is mogelijk ook aan de orde bij de evaluatie van het stelsel in 2006. Nu én bij eventuele wijziging van de wet in 2006, zal moeten worden aangetoond dat de beschermende werking van de milieu- en externe veiligheidsnormen minimaal gelijk is aan die van de vigerende normen.