Staatssecretaris Schultz over advies commissie Berkhout

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 24 april 2003

In een brief aan de Tweede Kamer, geeft de staatssecretaris van V&W, mw drs M.H. Schultz van Haegen, een reactie op het laatste advies van de Commissie Deskundigen Vliegtuiggeluid (commissie Berkhout), dat gericht was op het ontwikkelen van een handhavingsysteem voor Schiphol. Zoals eerder in Geluidnieuws gepubliceerd wordt deze commissie vervangen omdat de heer Berkhout de opdracht heeft teruggegeven.

De staatssecretaris zet in een bijlage haar bezwaren tegen het laatste advies van de commissie uiteen. De belangrijkste bezwaren zijn:

Hierna de volledige tekst van de genoemde bijlage, met de reactie van mw. Schultz op het advies.

Reactie op derde advies

In december 2002 heeft de Commissie Deskundigen Vliegtuiggeluid haar derde advies opgesteld. Dit is tevens het eindadvies van de commissie in deze samenstelling, aangezien zij besloten heeft haar taken neer te leggen. Onderstaand is de opdracht van de commissie weergegeven. Daarna wordt het advies van de commissie beknopt beschreven en wordt een reactie gegeven op de verschillende onderdelen van het advies

1. De opdracht Samengevat luidde de opdracht aan de commissie om voor “het buitengebied”, dat wil zeggen het gebied tussen de 35 Ke en 20 Ke contouren respectievelijk de 26 dB(A) LAeq-nacht en 20 dB(A) LAeq-nachtcontouren:

  1. voorstellen te formuleren voor mogelijkheden van een aanvullend handhavingssysteem alsmede een beoordeling te geven van de voor- en nadelen van die mogelijkheden;
  2. voorstellen te formuleren voor mogelijkheden om bij de onder 1 bedoelde opties gebruik te maken van geluidsmetingen, al dan niet in combinatie met berekening van de geluidbelasting, alsmede een beoordeling te geven van de voor- en nadelen van die mogelijkheden.

Het gaat hierbij om een aanvulling ten opzichte van het geluidstelsel dat in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol is vastgelegd. Voor wat betreft geluidsmetingen geldt het in de nota Toekomst nationale Luchthaven (nota TNL) aangegeven uitgangspunt, dat “de overgang van berekenen naar meten dan wel naar een combinatie van meten en rekenen, de ontwikkelingsmogelijkheden van de luchtvaart zal verkleinen noch verruimen”.

2. Het advies Het advies gaat in op drie onderdelen:

  1. Handhaving buitengebied.
  2. Geluidsmetingen.
  3. Opmerkingen over het geluidsstelsel zoals dat op basis van de Wet luchtvaart is vastgelegd in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol.

Op onderwerpen a en b wordt hierna ingegaan. De opmerkingen over het geluidsstelsel zoals dat nu voorligt, zijn door de voormalig voorzitter van de commissie nader geconcretiseerd in het essay dat hij in januari 2003 heeft gepubliceerd. Op dat essay - en daarmee ook op de opmerkingen hierover in dit advies - wordt ingegaan in bijlage 2.

a. Handhaving buitengebied Hoofdlijnen van het advies. De commissie doet een voorstel voor de ligging van 19 punten in woongebieden buiten de 35 Ke-contour. Zij acht dit aantal het “absolute minimum”. Daarvan krijgen 9 punten de status van “handhavingspunt” met een niet te overschrijden grenswaarde, de overige 10 punten zijn “monitoringspunten”.

De commissie heeft een onderzoek uitgevoerd naar de geluidbelasting zoals die in de afgelopen acht jaren tot en met 2001 met het vierbanenstelsel in die punten is opgetreden, uitgedrukt in zowel de “oude” geluidbelastingsindicator Ke als in de “nieuwe” Lden. Verwijzend naar figuur 3 van het advies, trekt de commissie daaruit de conclusie, dat in elk punt rond Schiphol een “locatiespecifieke relatie” tussen Ke en Lden nauwkeurig bepaald kan worden.

In de optiek van de commissie worden de grenswaarden in de handhavingspunten bepaald uit de geluidbelasting die in die punten in de periode 1998 tot en met 2001 is opgetreden. De periode van vier jaren vindt de commissie representatief voor de geluidbelasting horend bij het vierbanenstelsel onder de zone-systematiek, waaraan het nieuwe normenstelsel volgens de commissie gelijkwaardig moet zijn. Zij voegt daaraan toe, dat indien er bestuurlijk voor wordt gekozen om voor bepaalde handhavingspunten af te wijken van de bovengenoemde grenswaardebepaling (naar boven of naar beneden), daarmee in die punten de ruimte van de sector wordt vergroot of verkleind, waardoor beleidsmatig gestuurd kan worden op hinder en capaciteit.

Reactie Het advies voldoet niet aan de opdracht. Er wordt slechts één mogelijkheid gepresenteerd, de voor- en nadelen daarvan zijn niet in beeld gebracht. Er is geen motivatie voor het voorstel, inhoudelijk noch ten aanzien van de ligging van de handhavings- en monitoringspunten. De Commissie geeft niet aan wat met de resultaten van de te monitoren geluidbelasting in die punten wordt gedaan.

De door de Commissie omschreven “nauwkeurig te bepalen locatiespecifieke relatie tussen Ke en Lden” blijkt niet uit de gepresenteerde gegevens (figuur 2 en 3 van het advies). Daaruit blijkt per punt juist een grote spreiding. Maar stel dat die locatiespecifieke relatie wel zou bestaan, dan is de vraag wat daarmee kan worden gedaan. De commissie beantwoordt deze vraag niet. Dat er geen algemeen toepasbare omrekenformule Ke naar Lden bestaat, was al veel eerder bekend en is ook door de commissie in vorige adviezen gesignaleerd. Tevens komen in dit onderzoek Ke waarden lager dan nul voor. De commissie geeft niet aan wat de relevantie daarvan is.

Ten aanzien van de te stellen grenswaarden gaat het advies voorbij aan de Wet luchtvaart; er worden heel andere criteria gehanteerd voor gelijkwaardigheid dan in die wet. Zonder wetswijziging is dit niet uitvoerbaar en juist die wet biedt de benodigde zekerheid.

Het gaat bij het nieuwe stelsel niet om “gelijkwaardig met het verleden”, in casu de periode 1998 tot en met 2001, zoals de commissie suggereert, maar om “gelijkwaardig met de uitgangspunten die in de PKB Schiphol voor de toekomst met het vijfbanenstelsel zijn vastgelegd”. Dit is vanaf de eerste discussies over het nieuwe milieustelsel in 1998 het belangrijkste uitgangspunt geweest en is ook vastgelegd in artikel XII van de Wet luchtvaart.

“Gelijkwaardig met het verleden” zou betekenen dat de milieuwinst die de vijfde baan biedt, verloren zou gaan. Immers, voor “het verleden”, dat wil zeggen met het vierbanenstelsel, gold in de PKB als eis 15.100 woningen binnen de 35 Ke zone. Voor “de toekomst”, dat wil zeggen met het vijfbanenstelsel, luidt die PKB-eis 10.000 woningen binnen de 35 Ke zone, éénderde lager derhalve.

Alleen al door de overgang van het vier- naar het vijfbanenstelsel is de geluidbelasting heel anders over de omgeving van Schiphol verdeeld. Op sommige plaatsen een lagere geluidbelasting, bijvoorbeeld ten oosten van de Buitenveldertbaan en ten noorden van de Zwanenburgbaan. Op andere plaatsen een hogere geluidbelasting, bijvoorbeeld ten noorden van de Polderbaan (zie ook het MER Schiphol 2003, figuur 2.25). Ook dit betekent dat voor het stellen van grenswaarden in punten, een vergelijking met het verleden niet zinvol is.

Voor het bestuurlijk naar boven of naar beneden aanpassen van de grenswaarde zoals de commissie suggereert, ontbreekt een eenduidige objectieve systematiek. Dit kan leiden tot willekeur en geeft daardoor voor de burger en voor de luchtvaartsector onvoldoende rechtszekerheid. Het kenmerk van artikel XII van de Wet luchtvaart is, dat de grenswaarden op een met de PKB gelijkwaardige en objectieve systematiek moeten worden vastgesteld.

b. Geluidsmetingen Er zijn drie meetopties geschetst. Daarbij is echter niet concreet uitgewerkt wat met de resultaten van die geluidsmetingen zou kunnen worden gedaan in relatie tot het handhavingssysteem. Aan het gestelde uitgangspunt dat de overgang van berekenen naar meten dan wel naar een combinatie van meten en rekenen, de ontwikkelingsmogelijkheden van de luchtvaart zal verkleinen noch verruimen, is ten onrechte geen aandacht besteed.

Door de Commissie wordt één van die opties, te weten “Calibratie van het geluidlandschap” (optie 1) aanbevolen. Daarin zouden door metingen op een beperkt aantal punten uitspraken kunnen worden gedaan over het geluid van de vliegtuigen in een groot gebied, waarmee de gegevens voor de berekeningen zouden kunnen worden verbeterd. Deze aanpak wordt door andere deskundigen als voor het gestelde doel onbruikbaar gekwalificeerd (o.a. omdat een vliegtuig in de omgeving van Schiphol sterk wisselende geluidemissiekarakteristieken heeft). De Commissie is tijdens werksessies op de hoogte gesteld van deze opvattingen, maar gaat daar in dit advies helaas niet op in.

Bijlage 2: Reactie op “Dossier Schiphol, relaas van een falend democratisch proces”

In januari 2003 heeft de voormalig voorzitter van de Commissie Deskundigen Vliegtuiggeluid, prof. Dr. Ir. A.J. Berkhout, een essay gepubliceerd getiteld “Dossier Schiphol, relaas van een falend democratisch proces”. Daarin kijkt hij terug op de werkzaamheden van die Commissie. In het essay zijn ook acht concrete vragen gesteld. Hierna een korte reactie op het essay als geheel en een reactie op elk van de acht vragen.

Reactie op het essay als geheel

Uit het essay zijn twee hoofdconclusies te trekken:

1. Er is bij de Commissie kennelijk onvoldoende duidelijkheid geweest over inhoud en context van de vragen die de Commissie zijn voorgelegd en dat betreur ik. Een groot deel van de uitgangspunten van het nieuwe stelsel voor geluid was immers al vastgelegd in door het parlement geaccordeerde beleidsstukken, bijvoorbeeld in de Nota Toekomst Nationale Luchthaven van december 1999. Daardoor had de Commissie minder vrijheid dan zij dacht te hebben of had willen hebben. De Commissie dient uiteraard te werken binnen de door regering en parlement gestelde richtlijnen. Dit pleit er voor, de nieuw in te stellen Commissie Deskundigen Vliegtuiggeluid te laten bijstaan door iemand die goed bekend is met de materie en met de ontwikkelingen aan de kant van de opdrachtgevers in casu het ministerie van V&W en het ministerie van VROM (bijvoorbeeld een “ambtelijk secretaris”). Niet om de Commissie te beïnvloeden of te controleren, wel om de Commissie met raad en daad bij te staan en om een goede afstemming tussen opdrachtgevers en opdrachtnemer te bewerkstelligen. De onafhankelijkheid van de Commissie wordt hierdoor op geen enkele wijze aangetast, maar misverstanden kunnen tijdig worden gesignaleerd. Met de voorzitter van de nieuw te benoemen Commissie zal hierover overleg worden gepleegd.

2. Blijkens het essay, zag prof. Berkhout voor de Commissie een ander doel dan waarvoor de Commissie is aangesteld. Het essay bevat een bestuurlijke beschouwing over het geluidsstelsel. Dat was niet de taak van de Commissie, de Commissie was aangesteld als commissie van - zoals de naam al zegt - deskundigen op het gebied van vliegtuiggeluid, om vanuit technisch wetenschappelijke invalshoek te adviseren over het nieuwe geluidssysteem. Dit komt ook tot uitdrukking in de instellingsbesluiten van de Commissie.

Reactie op de concrete vragen in het essay (blz 50)

Vraag 1

Waarom speelt de geluidbelasting in het PKB-gebied (het gebied tot aan 20 Ke) geen directe rol in de criteria van het nieuwe normenstelsel? Het ging bij de doelstellingen van het kabinet toch vooral om de beheersing van de geluidhinder in de wijdere omgeving van Schiphol (dus in het PKB-gebied)? Juist met die toezegging is de kamer destijds over de streep gehaald.

Reactie

In de PKB Schiphol en Omgeving staat, dat voor Schiphol met het vijfbanenstelsel de overheid een 35 Ke zone moet vaststellen waarbinnen ten hoogste 10.000 woningen liggen (telling met het woningbestand 1990). Als die zone eenmaal is vastgesteld wordt, aldus de PKB, de geluidbelasting door de luchtvaart overeenkomstig de Luchtvaartwet op basis van die zone - derhalve niet op basis van een aantal woningen - gehandhaafd (PKB blz. 9 en 10). Over het gebied binnen de 20 Ke contour behorende bij die 35 Ke zone, zegt de PKB dat het aantal ernstig gehinderde mensen “aanzienlijk kleiner zal zijn dan het aantal binnen de 20 Ke contour in 1990 waarbij als indicatief referentiegetal gehanteerd kan worden 54.000” (PKB blz. 16).

Er is in de PKB onderscheid tussen het gebied van de 35 Ke-zone (harde getalseisen en handhaving) en het gebied daarbuiten tot 20 Ke (een indicatie), het is derhalve niet juist het hele gebied tot 35 Ke en tot aan 20 Ke over één kam te scheren.

Ook in artikel XII van de Wet luchtvaart zijn de PKB-eisen op deze wijze opgenomen. Ze zijn voor het 20 Ke-gebied zelfs verscherpt: het “indicatief referentiegetal” is gewijzigd in een concreet maximum en het getal is verlaagd van 54.000 in de PKB naar 45.000 in de wet.

Voor de wijze waarop voor dit PKB-stelsel de handhaving van de 35 Ke-zone op grond van de Luchtvaartwet werd uitgevoerd en de relevantie daarvan voor het nieuwe stelsel, wordt verwezen naar de reactie op vraag 3.

Vraag 2

Waarom wordt het totale volume aan geluid waaraan de omgeving van Schiphol wordt blootgesteld (TVG), berekend voor een virtuele luchthaven met één start- en landingsbaan? Wat heeft die ‘schijnwereld’ nog met de werkelijkheid van Schiphol te maken?

Reactie

Het Totale Volume van de Geluidbelasting (TVG) is, zoals de naam zegt, uitsluitend een maat voor de totale hoeveelheid geluidbelasting die door het vliegverkeer van Schiphol wordt veroorzaakt, uitgedrukt in één enkel getal. In het TVG valt dus nooit terug te zien hoe het geluid over de omgeving verdeeld was en op welke baan en langs welke route het verkeer heeft gevlogen. Daarom is het bij de bepaling van het TVG ook niet van belang welke baan het verkeer gebruikt, maar wel hoeveel geluid er in totaal is gemaakt. Het TVG dat in het Luchthavenverkeerbesluit is opgenomen voldoet hieraan. Daarbij is het acceptabel dat dit is gebaseerd op een “virtueel” banenstelsel met één start- en landingsbaan. Elke uitvoering van het TVG kan in dit licht overigens “virtueel” genoemd worden, omdat niemand in de omgeving van Schiphol de totale belasting rond heel Schiphol kan ervaren.

Vraag 3

Waarom zijn in het nieuwe normenstelsel de handhavingspunten niet daar neergezet waar je de hinder wilt beheersen, dus in de grotere woonkernen? Waarom is men met alle handhavingspunten rond de 35Ke-zone blijven hangen?

Reactie

In de handhaving van geluid in het vierbanenstelsel en in de PKB voor het vijfbanenstelsel gold een wettelijke grenswaarde in Nederland voor de geluidbelasting van 35 Ke (Kosten-eenheden). Slechts in een beperkt gebied rond Schiphol, binnen de zogenaamde geluidszone, mag deze waarde worden overschreden. Om te zorgen dat daarbuiten geen hogere waarde voorkomt dan 35 Ke, werd aan de rand van de geluidszone de geluidbelasting in 250 punten gehandhaafd. Feitelijk wordt het gehele gebied buiten de geluidszone beschermd door aan de rand van de zone een harde grens te stellen. In de praktijk blijkt deze bescherming ook te werken: als de geluidbelasting op de rand van de zone niet hoger is dan 35 Ke, komt daarbuiten ook geen hogere waarde voor, sterker, de geluidbelasting neemt met de afstand sterk af. Dit wordt de zogenaamde schaduwwerking genoemd. De afname wordt veroorzaakt doordat het verkeer verder van de luchthaven hoger vliegt en dus minder geluid op de grond veroorzaakt.

In het nieuwe normenstelsel, dat een bescherming dient te bieden die gelijkwaardig is aan de PKB, is dezelfde systematiek gehanteerd maar nu met een ring van 35 handhavingspunten. Deze handhavingspunten zijn zoveel mogelijk in of aan de rand van woonbebouwing gelegd, zoals ook artikel XII van de Wet luchtvaart aangeeft. In de punten worden de gestelde grenswaarden gehandhaafd. Net als bij de geluidszone wordt het gebied buiten de ring van punten beschermd door in de punten een harde grens te stellen aan de hoeveelheid geluid. Om te bezien of in de praktijk door de ring met de punten de beoogde bescherming wordt geboden, zal in de komende jaren in verder weg gelegen woongebieden de geluidbelasting worden gemonitord.

Overigens is juist aan de Commissie gevraagd om voor het gebied buiten de ring van punten een aanvullend handhavingssysteem te ontwikkelen, opdat vanaf 2005 het bestaande stelsel kan worden uitgebreid. Dit zal ook onderdeel zijn van de opdracht aan te nieuw te benoemen Commissie.

Vraag 4

Waarom zijn de grenswaarden in het nieuwe normenstelsel alleen bepaald door een overgangsscenario? Terwijl het bij de eis van gelijkwaardigheid vooral ook gaat om wat er in het verleden is gebeurd.

Reactie

De onjuiste stelling dat “gelijkwaardig” op het verleden gebaseerd moet zijn, komt uit het derde advies van de Commissie dat in bijlage 1 is behandeld. Voor de reactie wordt kortheidshalve naar bijlage 1 verwezen.

Vraag 5

Waarom heeft men het nieuwe normenstelsel niet werkelijk door het NLR laten testen? Een geloofwaardige test zou zijn geweest om de grenzen van dat stelsel op te zoeken ‘door de handhavingspunten vol te vliegen’ en vervolgens de gevolgen daarvan zichtbaar te maken in het PKB-gebied, met name in de grote woonkernen.

Reactie

Het nieuwe stelsel is, voor zover dat ex ante mogelijk is, getest met door het NLR uitgevoerde simulatieberekeningen (zie Onderzoeksbijlage Geluid deel 2 nr. 6 bij het MER Schiphol 2003). Die berekeningen zijn uitgevoerd zoals in de vraag wordt gesuggereerd: wat is de geluidbelasting buiten de handhavingspunten als een grenswaarde in een handhavingspunt net niet wordt overschreden, dat wil zeggen, in de termen van de vraag, “helemaal wordt vol gevlogen”. De resultaten van dat onderzoek zijn beschreven in het MER Schiphol 2003 en in de Nota van Toelichting bij het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol.

De werking van een nieuw normenstelsel is nooit van te voren volledig uit te testen maar moet uit de praktijk blijken. Dit gold ook voor het PKB-stelsel. Vandaar dat door het ministerie van V&W de komende jaren een samenhangend, uitgebreid en veelomvattend monitoring- en evaluatieprogramma zal worden uitgevoerd, op basis waarvan het stelsel zonodig zal worden aangepast. Dit is aangekondigd in het MER Schiphol 2003, in de uitwerking van de motie Baarda in de Eerste Kamer en in diverse brieven aan het Parlement. Daarin is ook aangekondigd dat vanaf 2005 de handhaving van de geluidbelasting wordt uitgebreid naar het “buitengebied”, dat wil zeggen het gebied tussen de 35 en 20 Ke contouren, en dat daarover advies wordt gevraagd aan de Commissie.

Vraag 6

Waarom mag de Commissie pas in 2006, dus achteraf, beginnen met de evaluatie, terwijl het voor alle partijen zo belangrijk is vroegtijdig over strategische informatie te beschikken omtrent de werking van het stelsel?

Reactie

De opdracht in de taakomschrijving van de Commissie luidt: “Een evaluatie op te stellen over de gelijkwaardige overgang van Ke naar Lden op basis van vergelijking tussen berekende geluidbelasting in Ke en Lden gedurende de periode 2000-2005 op basis van modelberekeningresultaten van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium” (artikel 2, eerste lid onder e van het Besluit houdende instelling van de Commissie Deskundigen Vliegtuiggeluid). Het is evident dat deze opdracht eerst kan worden uitgevoerd na 2005, dat wil zeggen op z’n vroegst in 2006.

Deze opdracht aan de Commissie vormt een onderdeel van het in de reactie op vraag 5 bedoelde “uitgebreide en veelomvattende monitoring- en evaluatieprogramma” dat door de overheid wordt uitgevoerd, niet die hele monitoring en evaluatie.

Vraag 7

Waarom mag de Commissie de evaluatie van het stelsel alleen maar uitvoeren rond de 35KE-contour en niet in het PKB-gebied; daar ging het toch allemaal om?

Reactie

De in de vraag gesuggereerde beperking blijkt niet uit de taakomschrijving van de Commissie. De Commissie is in aanvulling op de oorspronkelijke opdracht, bovendien juist gevraagd voorstellen te doen omtrent mogelijkheden voor de uitbreiding van de handhaving naar het “buitengebied”, dat wil zeggen het gebied tussen de 35 en 20 Ke contouren, en de voor- en nadelen van die mogelijkheden aan te geven. Daarbij is tevens gevraagd te adviseren over de rol die geluidsmetingen daarbij kunnen spelen. Beide aspecten zullen ook onderdeel zijn van de taakopdracht van de nieuw in te stellen Commissie Deskundigen Vliegtuiggeluid.

Vraag 8

Waarom mag de Commissie voor de evaluatie niet haar eigen informatie inwinnen maar is ze afhankelijk van de informatie die het ministerie haar gaat verschaffen? Als het ministerie ervan overtuigd is dat het stelsel zo goed is als zij zegt, dan is er toch niets om bevreesd over te zijn?

Reactie

In de taakopdracht van de Commissie is de onafhankelijkheid en de eigen technisch wetenschappelijke deskundigheid centraal gesteld. Daarbij is nadrukkelijk gesteld, dat de Commissie ook gebruik kan en mag maken van deskundigheid buiten de Commissie. Dit is ook verwoord in de brief van de staatssecretaris van V&W van 18 september 2002 aan de Commissie. Dit zal ook de positie van de nieuwe te benoemen commissie zijn.

Bron: website gemeente ministerie van Verkeer en Waterstaat, www.minvenw.nl

home...