Ministerie van Vrom, juli 2002
De politieke leiding van VROM bestaat uit minister H.G.J. Kamp (VVD) en staatssecretaris P.L.B.A van Geel (CDA). Kamp richt zich op wonen en ruimtelijke ordening, Van Geel op milieu.
De exacte portefeuilleverdeling is als volgt:
Op maandag 22 juli ontvingen de nieuwe bewindslieden het introductiedossier van hun voorgangers Pronk en Remkes. Hieronder het hoofdstuk "Geluidbeleid"uit dit dossier.
Belangrijk onderdeel van het geluidbeleid vormt de Wet geluidhinder die dateert van eind van de jaren ’70 van de vorige eeuw. Het geluidbeleid is belangrijk vanwege de gezondheidseffecten als gevolg van geluidshinder en vanwege de invloed op de kwaliteit van de leefomgeving. Bij de gezondheidseffecten kan gedacht worden aan grotere kans op hart en vaatziekten, slaapproblemen, stress, enz. Binnen de Wet geluidhinder worden kaders gesteld aan geluidsoverlast. Met behulp van de Wet Geluidhinder is veel bereikt, met name het saneren van ernstige geluidknelpunten via maatregelen aan de bron (stillere apparaten en voertuigen), geluidschermen, de introductie van gevelisolatie, het trekken van geluidszones rondom bedrijventerreinen, het ontwikkelen van stillere wegdekken, het aanpassen van (rijks) wegen, enz.
Het huidige normenstelsel van de Wet Geluidhinder wordt in de uitvoeringspraktijk echter steeds meer als centralistisch en weinig flexibel ervaren. De huidige wet biedt onvoldoende ruimte om lokaal maatwerk mogelijk te maken. Met name is hier ook de integratie met de ruimtelijke ordening van belang. Deze discussie is verwoord in de Nota Modernisering Instrumentarium Geluidhinder (MIG). De nota MIG is in 1998 in de Kamer besproken en de Kamer heeft onder aanname van enkele amendementen groen licht gegeven voor verdere uitwerking in een wetsvoorstel als onderdeel van het totale geluidbeleid. De uitwerking van het wetsvoorstel MIG is ook in het NMP4 aangekondigd.
Daarnaast is een belangrijk gegeven dat vanuit Europa de ernst van de problematiek wordt onderkend en de ontwikkeling van geluidbeleid op de agenda is gekomen. Vanuit het perspectief van de omvang van het probleem voor de volksgezondheid en een geconstateerd gebrek aan harmonisatie en vergelijkbaarheid van problemen tussen de lidstaten is de Richtlijn Omgevingslawaai vastgesteld. Deze richtlijn kent een zelfde sturingsfilosofie als de al in werking zijnde richtlijnen luchtkwaliteit: door middel van informatieverstrekking (geluidkaarten) publieke druk opbouwen waardoor maatregelen makkelijker tot stand komen.
De Richtlijn Omgevingslawaai moet in Nederland binnen 24 maanden worden geïmplementeerd. Tegen deze achtergrond, zowel in de nationale als internationale context, is verkend welke aanpassingen in het totale stelsel van geluid (bevoegdheden, verantwoordelijkheden, beleidsplanning, afstemming met ruimtelijke ordening) noodzakelijk zijn. De vanuit de nationale en internationale context gewenste aanpassing van het stelsel is vastgelegd in twee wetsvoorstellen. Het wetsvoorstel MIG is reeds in procedure. Een wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn is in voorbereiding.
Uitgangspunt bij de vernieuwing van het geluidsstelsel is de Europese richtlijn, in samenhang met de reeds in voorbereiding zijnde aanpassing van het nationale beleid. Dit leidt tot een andere verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Daarnaast wordt ook de handhaving van beoogde geluidkwaliteiten nadrukkelijker geregeld. Binnen bepaalde algemene kaders die in de nieuwe wet gesteld zijn, krijgen gemeenten voortaan een grotere beleidsvrijheid, maar tevens een grotere beleidsverantwoordelijkheid. Dit totaal brengt een wezenlijke verandering ten opzichte van de huidige situatie met zich mee en kan de belangen van gemeenten, provincies, burgers, bedrijven en het rijk als rijksinfrabeheerder raken.
Voor wat betreft mogelijke risico’s rondom het wetsvoorstel MIG zijn een aantal punten van belang. In de eerste plaats zullen bij de overgang naar het nieuwe stelsel de bestaande rechten van belanghebbenden (burgers, bedrijven) zoveel mogelijk gerespecteerd moeten worden. Kortom, zij mogen er niet op achteruit gaan. Omdat de huidige wet Geluidhinder een gedetailleerd en uitontwikkeld stelsel van regels en bij de rechter getoetste uitvoeringspraktijk kent is dit een complexe operatie. Daarbij moet voorkomen worden dat deze conversie ‘aangegrepen’ wordt om bestaande lastige problemen met grote financiële consequenties op papier, maar niet in de praktijk ‘op te lossen’. Daarnaast is op dit moment niet met zekerheid te voorspellen hoe gemeenten straks in de praktijk met de aan hen toegekende beleidsvrijheid om zullen gaan, binnen overigens de verplichtende kaders die de Europese richtlijn hen oplegt. Kortom, de vraag of de totale geluidssituatie in Nederland uiteindelijk verbetert of verslechtert hangt mede af van de vraag hoe gemeenten met de aan hen toegekende bevoegdheden en hoe deze gemeenten de economische en de milieubelangen onderling wegen.
Daarom is het voor MIG van essentieel belang dat gemeenten hun eigen geluidbeleid formuleren, dat met de bevolking communiceren en door de gemeenteraad laten vaststellen. De vereisten die de EUrichtlijn op dit punt stelt zullen dit proces bevorderen. De VNG is juist vanwege de mogelijkheden tot lokaal maatwerk een voorstander van het wetsvoorstel MIG. Bij het bedrijfsleven (VNO/NCW) en de milieubeweging bestaan (grote) twijfels. Het bedrijfsleven is bezorgd voor een beleid door gemeenten dat teveel ruimte aan woningbouw gunt en de milieubeweging is bezorgd voor een beleid dat teveel ruimte aan het bedrijfsleven gunt.
Tenslotte is er een aandachtspunt met betrekking tot de middelen. De financiering van het geluidbeleid loopt ten aanzien van de rijksinfrastructuur via de begroting van V&W. Het gaat daarbij om een bedrag van enkele miljarden euro’s, vooral vanwege het in de loop der jaren boven verwachting gegroeide verkeer (het zgn. ‘prognoseprobleem’ of ‘handhavingsgat’). Deze financiële problematiek staat feitelijk los van de nieuwe voorstellen, maar kan de discussie hierover belasten. Het investeren voor milieubeleid staat bij V&W niet hoog op de agenda en heeft evenmin erg veel prioriteit bij Financiën.
Er is gekozen voor een procesmatige benadering met als doel een zo groot mogelijk draagvlak voor het nieuwe beleid te verwerven. Als eerste stap zijn intensieve discussies gevoerd met alle belanghebbenden over de principes en hoofdlijnen van de gewenste vernieuwing. De resultaten hiervan zijn in een beleidsnota, de nota MIG, neergelegd en in 1998 aan de Tweede Kamer gezonden. In een tweede stap zijn deze hoofdlijnen in een wetsvoorstel uitgewerkt. Hierbij is wederom contact met de belanghebbenden onderhouden. Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de Raad van State en in april 2002 is een advies ontvangen.
De planning kent de volgende stappen:
Het wetsvoorstel MIG is op 21 juni 2002 door de Ministerraad doorgeschoven naar het volgende kabinet. Reden hiervoor is dat er onduidelijkheid is over de dekking van de kosten, het zogenaamde handhavingsgat. Vanuit het geluidbeleid liggen er twee met elkaar samenhangende hoofdlijnen van beleid voor de nieuwe bewindslieden, te weten:
De wettelijke vertaling van de Europese richtlijn moet in ieder geval en heeft een termijn van 2 jaar volgens Europese voorschriften. Wanneer de behandeling van het wetsvoorstel MIG in de Tweede Kamer op problemen stuit zou in theorie een alternatief voor dit wetsvoorstel kunnen zijn dat de gewenste vernieuwing in kleinere stapjes ingevoerd wordt (eerst de grootste knelpunten in de uitvoering van de huidige wet oplossen, en daarna mede op basis van ervaringen de andere onderdelen). Dit heeft wel als belangrijke nadelen dat grote vertragingen in de vernieuwing gaan ontstaan, hernieuwde discussies met alle belanghebbenden opnieuw gevoerd moeten worden met alle risico’s van dien, hogere bestuurslasten en inefficiency (veranderingen na elkaar in plaats van in één keer). Bovendien zal het lokale draagvlak voor een stapsgewijze invoering naar verwachting ontbreken en kan een stapsgewijze invoering door gemeenten uitgelegd worden als een manier van het rijk om terug te komen van de lijn om lokale kwaliteiten ook zo veel mogelijk lokaal te laten bepalen.
Circa 40% van de bevolking ondervindt overlast van geluid. De rijksoverheid heeft in financieel opzicht vooral een taak bij de reductie van de overlast ten gevolge van weg- en railverkeer. Deze taak heeft betrekking op (a) de sanering, het aanpakken van (al in 1986/87) bestaande situaties waarbij de geluidbelasting te hoog is, alsmede op (b) het repareren en voorkomen van nieuwe overschrijdingen van vastgestelde geluidniveaus rond de rijksinfrastructuur, het zogenoemde handhavingsgat.
(a) De sanering kent al geruime tijd een uitvoeringspraktijk. Bij een recente inventarisatie is gebleken dat er bovenop de beschikbare middelen nog € 250 miljoen nodig is om de urgente gevallen in de saneringsoperatie, zoals beloofd, in 2010 te kunnen afronden.
(b) In de afgelopen jaren is er meer verkeer op rijkswegen en het spoor gekomen dan eerder was verondersteld. Dit heeft ook een toename van het verkeerslawaai met zich meegebracht en meer rijden van vrachtvervoer in de geluidgevoeliger avond en nacht, waardoor op veel plaatsen langs de rijksinfrastructuur de oorspronkelijk toegelaten geluidsniveaus worden overschreden. Tot zijn deze overschrijdingen gedoogd. Onder meer via de op stapel staande benuttingsprojecten, die op zichzelf ook (tot accommodatie van) meer verkeer leiden, komen deze gedoogsituaties in procedures boven water en ontstaat de noodzaak maatregelen te treffen.
In NMP4 (en NVVP) is dit onderkend en zijn ambitieuze doelstellingen terzake voor 2010 geformuleerd. De doelstellingen kunnen worden bereikt als het Innovatieprogramma Geluid door V&W kan worden opgezet en uitgevoerd. In het Plan van Aanpak van het Innovatieprogramma Geluid zijn vele kansrijke en kosteneffectieve brongerichte maatregelen in beeld gebracht, die in de praktijk getest moeten worden alvorens tot grootschalige implementatie wordt overgegaan. Met deze bronmaatregelen kan de oorspronkelijke raming – gebaseerd op het louter bouwen van schermen - van € 4 miljard ongeveer gehalveerd worden. Financiële dekking voor de benodigde € 2.150 miljoen ontbreekt echter tot dusver. Het voornemen is om – in elk geval in planvorm - de lawaaiigste situaties per 2010 weg te nemen en bedoelde gedoogsituaties teniet te doen c.q. van nieuwe gedoogsituaties te voorkomen. Daarbij staat voorop dat waar mogelijk maatregelen worden getroffen aan de bron (voertuigen, wegdekken, rails), omdat die het meest kosteneffectief zijn. Het plaatsen van geluidsschermen of het isoleren van woningen wordt beperkt tot situaties waarin geen andere oplossing mogelijk is. Het treffen van bronmaatregelen heeft invloed op de uitvoering van de saneringsoperatie. Vooral bij de minder zwaar belaste situaties zullen de kosten van de maatregelen aanzienlijk minder kunnen zijn.
Voor de sanering verkeerslawaai is het risico bij het verder uitstellen van de einddatum van de sanering van de meest urgente gevallen dat de andere overheden met de betrokken burgers zich tot het ministerie wenden en al dan niet via de rechter (Raad van State) de aanpak van de saneringssituaties zullen afdwingen. De urgente saneringssituaties zijn in kaart gebracht en voor die gevallen waar maatregelen aan de woningen getroffen dienen te worden zijn individuele beschikkingen afgegeven. Het betreft ca 100.000 woningen. Indien de budgetten in de komende jaren gelijk blijven zal de einddatum verschuiven van 2010 naar ca 2017.
Indien er geen forse impuls wordt gegeven aan de implementatie van bronmaatregelen zullen de situaties met een hogere geluidbelasting dan was voorzien toenemen. De oorzaak ligt vooral bij de toename van het verkeer. De voorziene geluidbelasting is in veel gevallen vast gelegd in een beschikking van de minister van VROM. De andere overheden en de burgers zullen de rijksoverheid er op aanspreken de vastgestelde waarden te handhaven. Bij reconstructie of onderhoud komen deze overschrijdingen aan de orde en is de overheid verplicht maatregelen te treffen om aan de vastgestelde waarden te voldoen. Zonder beschikbare bronmaatregelen moet dan worden teruggevallen op de orthodoxe maatregelen als geluidschermen of gevelisolatie. Deze maatregelen zijn minder kostenefficiënt dan bronmaatregelen.
De sanering verkeerslawaai wordt reeds vele jaren uitgevoerd. Per jaar wordt ca € 45 miljoen beschikbaar gesteld voor het treffen van maatregelen. In de laatste jaren zijn inventarisaties uitgevoerd om de totale saneringsomvang in beeld te krijgen. Er zijn nog ca 425.000 saneringswoningen, waarvan ca 120.000 als urgent gekenschetst kunnen worden. Om het handhavingsgat aan te pakken is V&W in samenwerking met VROM gestart met de opzet van het Innovatieprogramma Geluid. Vanuit VROM is ca € 14,5 miljoen beschikbaar gesteld voor het ontwikkelen van nieuwe stille wegdeksoorten (dubbellaags ZOAB) en het aanpassen van remsystemen van treinen (goederen- en personentreinen).
Voor de korte termijn zal voor de sanering in de VROM begroting moeten worden opgenomen welke keuze gemaakt is ten aanzien van de oplossing voor de aanpak bij de uitvoering van de sanering verkeerslawaai. De alternatieven daarbij zijn: de budgetten verhogen om in ieder geval de urgente gevallen binnen de gestelde termijnen te kunnen oplossen of de termijnen te verlengen. Voor de langere termijn zal moeten worden besloten hoe moet worden omgegaan met de minder urgente saneringsgevallen. Het stimuleren van de aanpak van het handhavingsgat door sterker in te zetten op bronmaatregelen dient op verschillende niveaus te worden aangepakt. Op nationaal niveau dient op korte termijn het Innovatieprogramma Geluid voldoende middelen te krijgen om op langere termijn de vruchten te kunnen plukken. In de regelgeving moeten de mogelijkheden worden verruimd om het gebruik van stiller materieel te stimuleren en het lawaaiig materieel, zo nodig naar plaats en tijd te kunnen weren of het gebruik daarvan te ontmoedigen. Op internationaal niveau (EU) moet worden ingezet op regelgeving om de gewenste vereisten voor de geluidproductie van voertuigen aan te scherpen. Tevens moet in de internationale regelgeving ruimte blijven voor nationale of regionale eisen ten aanzien van voertuigen.
Op het moment dat de concrete beslissingen worden voorgelegd aan de bewindspersonen zullen de alternatieven uitgebreid worden omschreven in de lijn van de bovengenoemde teksten.
Bron: website Ministerie van Vrom, www.minvrom.nl; U kunt hier het gehele introductiedossier downloaden (in PDF formaat, 895 kB)