Tussenstand Stad en Milieu

Ministerie VROM, augustus 2001

In 1993 is het project Stad & Milieu van het ministerie van VROM gestart. Dit in nauwe samenwerking met verschillende gemeenten, de VNG, het IPO, betrokken departementen en belangenorganisaties. Doel is te kijken in hoeverre het binnen de huidige milieuwetgeving mogelijk is een optimale leefkwaliteit na te streven in combinatie met efficiënter ruimtegebruik bij de aanpak van probleemgebieden in steden. Sinds 1997 experimenteren vierentwintig gemeenten met de zogenoemde Stad & Milieubenadering. 

drie stappen

Kenmerk van de Stad & Milieu-aanpak is de drie stappenbenadering.Gemeenten nemen in eerste instantie brongerichte maatregelen om milieuproblemen aan te pakken (stap 1). Als bronbeleid geen soelaas biedt, gaan partijen vervolgens puzzelen binnen de wet. Gezamenlijk zoeken zij naar creatieve oplossingen (stap 2). Blijkt ook dit onmogelijk, dan is er tenslotte de mogelijkheid oplossingen te zoeken buiten de (milieu)wetgeving (stap 3). Hiervoor is de Experimentenwet Stad en Milieu gecreëerd. Experimentgemeenten mogen afwijken van de milieuregelgeving als blijkt dat de milieunormen de (her)inrichting van een stedelijk gebied belemmeren. Terwijl de plannen wel leiden tot een betere leefkwaliteit in combinatie met zuiniger ruimtegebruik in dat gebied. Zij dienen dan te zorgen voor compensatie. De Experimentenwet werkt sinds 1 januari 1999 en loopt tot 1 januari 2004.

tussenevaluatie

Sinds het najaar 2000 bestaat de onafhankelijke evaluatiecommissie Stad & Milieu. Eind augustus heeft deze commissie haar advies aan de minister van VROM aangeboden. De commissie heeft haar advies gebaseerd op het onderzoek 'Tussenevaluatie project Stad & Milieu'. Op basis hiervan komt zij met aanbevelingen voor de komende jaren. De minister van VROM komt dit najaar met zijn standpunt over de tussenevaluatie. Hij zal dat baseren op dit advies, de reacties hierop uit het veld en de uitkomsten van de werkconferentie die op 2 oktober 2001 plaatsvindt over de tussenevaluatie. 

Stad & Milieu is volgens de evaluatiecommissie een stap in de goede richting. Het project sluit goed aan bij de recente ontwikkelingen in het milieubeleid. Steeds vaker staat leefkwaliteit centraal. Milieunormen vormen nog steeds een cruciale factor maar dan naast of als aanvulling op leefkwaliteit en soms ter vervanging hiervan. Het project Stad & Milieu bevordert het denken in leefkwaliteit. Maar op punten moet het Stad & Milieu-instrumentarium gewijzigd worden. Zo is de drie stappenbenadering nog te veel geënt op het denken in milieunormen en minder op het denken in leefkwaliteit. Vooral de cultuur, organisatie en werkwijze binnen de experimentgemeenten blijken de ontwikkeling van probleemgebieden te remmen.  De milieunormen zijn veelal ruim genoeg om probleemlocaties aan te pakken. Verder speelt dat de rijksoverheid nog veel sectorgewijs wet- en regelgeving ontwikkelt en de uitvoering daarvan ook sectorgewijs decentraliseert. Dat bemoeilijkt het integrale werken binnen de gemeenten. Ten slotte moeten voor een succesvolle Stad & Milieubenadering de ervaringen met de leefkwaliteit, het open planproces en compensatie zich verder nog uitkristalliseren.

milieuwetgeving biedt doorgaans voldoende ruimte 

De meeste gemeenten vinden de oplossingen voor milieuproblemen binnen de wet. Door slim te ontwerpen (stap 1) en het zorgvuldig napluizen van de (nieuwe) wettelijke mogelijkheden (stap 2), is stap 3 vaak helemaal niet nodig. De milieunormen blijken in de praktijk minder knellend dan gedacht. Het werken volgens de stappenbenadering structureert de planvorming. Het zorgt daarbij voor een goede afstemming en afweging van het ruimtelijke en milieubelang. In de praktijk doorlopen gemeenten de stappen parallel en meermalen. En niet zozeer na elkaar, zoals in theorie beschreven. Sommige gemeenten vinden de besluitvormingsprocedure rond stap 3 te ingewikkeld en zwaar.

stap 3 soms belemmerd door verwant beleid

Het gedachtegoed van Stad & Milieu is inmiddels verankerd in aanverwante beleidstrajecten. Zo gaat het wetsvoorstel Modernisering Instrumentarium Geluidsbeleid (MIG) uit van een gebiedsgerichte aanpak en ruimte voor maatwerk op lokaal niveau. Deze ontwikkeling maakt een stap 3-besluit voor geluid (op termijn) niet meer nodig. De Beleidsvernieuwing Bodemsanering (BEVER) en daarmee de mogelijkheid van functiegericht saneren, werkt positief richting Stad & Milieu. Dankzij BEVER zijn er binnen stap 2 oplossingen voor bodemvervuiling gevonden. Voor de luchtkwaliteit geldt dat de EG op termijn strengere normen gaat voorschrijven. Een stap 3 is daarmee dan uitgesloten. Rond externe veiligheid is een stap 3 voorlopig niet meer aan de orde. Dit komt mede door de rampen in Enschede (en het advies van de commissie Oosting hierover) en Volendam. 

compensatie

De wettelijke voorwaarde om te compenseren bij een stap 3-besluit werkt positief op de planvorming. Gemeenten steken extra energie in de planonderdelen waarop verlies wordt geboekt. Zij gaan na hoe per saldo de leefkwaliteit er op vooruit kan gaan. Daarbij is compensatie een garantie en stimulans om al vroeg in het planproces tot oplossingen te komen. Gemeenten moeten immers alle stappen grondig hebben doorlopen en keiharde argumenten hebben, wil de minister instemmen met een stap 3-besluit. De evaluatiecommissie constateert wel een spanning tussen compensatie enerzijds en optimale leefkwaliteit anderzijds. Als een gemeente gaat voor optimale leefkwaliteit, kan zij bij een eventueel stap 3-besluit eigenlijk niets extra's compenseren. Want alles wat de leefkwaliteit bepaalt, zit immers al optimaal in haar plannen.

integrale werkwijze

De ervaringen met integraal werken zijn binnen alle experimenten positief. Soms vormt de cultuur binnen de gemeente echter een belemmering. De discipline van de betrokkenen is dan leidend voor hoe ze werken en niet zozeer het vraagstuk zelf. Ook de rijksoverheid bevordert het integraal werken op lokaal niveau niet. Zo maakt zij nog vaak beleid en wet- en regelgeving per sector. De uitvoering daarvan decentraliseert zij meestal ook sectorgewijs.

open planproces 

Stad & Milieu heeft gezorgd voor meer openheid van de planprocessen. De evaluatiecommissie beschouwt dit echter niet als een specifieke verdienste van dit project. De experimenten zetten het open planproces soms weinig doordacht in. Zo gebruiken zij het vooral om ideeën en draagvlak te genereren. Zelden zetten zij dit instrument in om het begrip leefkwaliteit nader in te vullen. Ook blijkt het open planproces vaak gericht te zijn op (huidige) bewonersbelangen. Hierdoor krijgen gebiedsoverstijgende en toekomstige belangen weinig aandacht en kan een vertekend beeld van de wensen ontstaan. 

Bij de meeste experimenten worden de nodige problemen ervaren bij de implementatie. Een belangrijke oorzaak hiervoor is volgens de evaluatiecommissie het ontbreken van adequate instrumenten. Zowel op landelijk, provinciaal als lokaal niveau zijn er nog te weinig handvatten om het denken in leefkwaliteit te ondersteunen. Daarbij hebben veel milieudiensten nog moeite met hun rol. Zij zijn verantwoordelijk voor de inbreng van het milieubelang op lokaal niveau. Maar ze voelen zich onvoldoende berekend om dit naar eigen inzichten te doen en in samenspraak met andere gemeentelijke diensten en betrokkenen.

Bron: website VROM, http://www.vrom.nl/stadenmilieu 

home...