Toelichting ministers op Schipholwet

door de redactie, 9 februari 2002  

In hun memorie van Antwoord op vragen vanuit de Eerste kamer gaan de Minister van Verkeer en Waterstaat, T. Netelenbos en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, J. P. Pronk onder andere in op de geluidsaspecten van het nieuwe stelsel. Hieronder is een compleet deel van dit antwoord overgenomen, het hoofdstuk over geluid. De totale memorie is 75 pagina's lang!

Het PKB-stelsel

De geluidbelasting die het luchthavenluchtverkeer veroorzaakt wordt in het PKB-stelsel vastgesteld door voor een groot aantal punten in de omgeving van Schiphol te bepalen welke deelbelasting een (aankomend of vertrekkend) vliegtuig in die punten veroorzaakt en de deelbelastingen van alle vliegtuigen over een jaar samen te tellen. Deze punten liggen merendeels niet in woongebieden.

Op deze wijze worden een geluidbelasting gedurende het etmaal en een geluidbelasting gedurende de nacht vastgesteld. Bij de bepaling van de geluidbelasting gedurende het etmaal zijn weegfactoren ingebouwd, waardoor vliegtuigbewegingen gedurende de (randen van de) nacht zwaarder meetellen dan vliegtuigbewegingen overdag. Deze geluidbelasting wordt uitgedrukt in Kosteneenheden (Ke). Voor de bepaling van de geluidbelasting gedurende de nacht worden alleen de vliegtuigbewegingen tussen 23:00 en 6:00 uur meegeteld. De belasting gedurende de nacht wordt uitgedrukt in LAeq.

Het verbinden van punten met een gelijke geluidbelasting geeft een geluidbelastingcontour. Er kunnen zo Ke-contouren en LAeq-contouren gevormd worden.

In het PKB-stelsel is met een rekenmodel de geluidbelasting in de omgeving van de luchthaven berekend. Op basis van die berekeningen zijn geluidbelastingcontouren rond de luchthaven bepaald. In het gebied binnen de 35 Ke-contour, waar de geluidbelasting relatief hoog is, worden maatregelen getroffen die het aantal mensen dat in het gebied aanwezig is beperken en maatregelen die de hinder van de geluidbelasting beperken. In dit gebied mogen zich bij het in gebruik nemen van de vijfde baan maximaal 10 000 woningen bevinden.3 Er mogen in beginsel geen nieuwe woningen worden gebouwd. In de deelgebieden met de hoogste geluidbelasting (binnen de 65 Ke-contouren) worden bovendien de bestaande woningen aan hun woonbestemming onttrokken (de sloopzones). Voor zover woningen binnen het gebied een grotere belasting dan 40 Ke ondervinden, worden zij geïsoleerd.

Op vergelijkbare wijze wordt, voor de nacht, een 26 dB(A) LAeq-contour bepaald. Binnen deze contour mogen bij het ingebruiknemen van de vijfde baan niet meer dan 10 100 woningen aanwezig zijn.4 De slaapkamers van de woningen worden geïsoleerd.

Als complement van deze maatregelen binnende 35 Ke-contour en de 26 dB(A) LAeq-contour beoogt het PKB-stelsel te verzekeren dat buitendie contouren geen geluidbelasting neerslaat die hoger is dan de contourwaarde. 5 Daartoe kent het PKB-stelsel een regime dat er toe verplicht het vliegverkeer zodanig te beheersen dat deze waarden niet worden overschreden. In praktische zin is dit uitgevoerd door juist buiten de 35 Ke-contour 250 punten te kiezen. Het vliegverkeer moet vervolgens zodanig beperkt worden dat in géén van die 250 punten een geluidbelasting optreedt groter dan bij die punten behorende waarden afgeleid van 35 Ke.

Het PKB-stelsel is er verder op gericht om het aantal ernstig gehinderden binnen de 20 Ke-contour aanzienlijk te verminderen ten opzichte van 1990, waarbij 54 000 ernstig gehinderden als indicatief referentiegetal wordt genoemd.1 Bovendien richt het stelsel zich op het terugdringen van het aantal slaapgestoorden binnen de 20 dB(A) LAeq-contour.2 Daarbij wordt als indicatief referentiegetal 39 000 slaapgestoorden gehanteerd. In aanvulling op de bovengenoemde voorzieningen kent het PKB-stelsel regels voor het gebruik van het banenstelsel en van het luchtruim, die ook van belang zijn in verband met de geluidbelasting. Zo kan het banenstelsel gedurende de nacht slechts beperkt gebruikt worden. Vertrekkende vliegtuigen worden door (horizontaal) afgebakende delen van het luchtruim gevoerd (de tolerantiegebieden).

Tot slot kan, net als in de vorige paragraaf over externe veiligheid, gewezen worden op de vrijwaringszone die in de PKB is vastgelegd. Bij het vaststellen van deze zone heeft ook de geluidbelasting in de omgeving van de luchthaven een rol gespeeld. De vrijwaringszone omvat de 35 Ke-contour en nog een rand daaromheen. Binnen de vrijwaringszone mogen in beginsel geen nieuwe woningen of andere milieugevoelige bestemmingen worden gerealiseerd.

Het nieuwe stelsel

Het nieuwe stelsel is in veel opzichten sterk vergelijkbaar met het PKB-stelsel. Anderzijds zijn er enkele kenmerkende verschillen. In de nu volgende beschrijving worden eerst de overeenkomsten belicht en daarna enkele kenmerkende verschillen besproken. Overeenkomsten

Net als in het PKB-stelsel worden in het nieuwe stelsel grenzen gesteld aan de geluidbelasting gedurende het etmaal en de nacht. De geluidbelasting gedurende het etmaal wordt in het nieuwe stelsel echter niet meer uitgedrukt in Ke, maar met behulp van de nieuwe Europese indicator de Lden. Voor de geluidbelasting gedurende de nacht wordt de nieuwe Europese indicator Lnight gebruikt in plaats van de LAeq. Deze nieuwe Europese indicatoren hebben een zelfde karakter, in die zin dat ook de daarmee uitgedrukte geluidbelasting gevonden wordt door voor punten in de omgeving van Schiphol te bepalen welke deelbelasting een aankomend of vertrekkend vliegtuig in die punten veroorzaakt en de deelbelastingen van alle vliegtuigen over een jaar samen te tellen. Deze punten liggen, in tegenstelling tot het PKB-stelsel, in beginsel in of aan de rand van woongebieden en slechts waar nodig daarbuiten.

Het is niet mogelijk gebleken aan een grenswaarde uitgedrukt in Ke eenduidig een grenswaarde uitgedrukt in Lden te koppelen. Voor het vaststellen van gelijkwaardige grenswaarden is er daarom voor gekozen deze waarden direct te laten volgen uit het scenario dat voldoet aan de randvoorwaarden, zoals neergelegd in de wijzigingswet. Juist voor het vaststellen van de gebieden waarin beperkingen aan ruimtegebruik worden gesteld, moeten echter toch equivalenten van Ke en LAeq waarden worden vastgesteld. Daarvoor is de ruimtelijk het best overeenkomende contour in Lden geselecteerd: de 58 dB(A) Lden-contour als equivalent van de 35 Ke-contour. Zo is er ook een equivalent voor de 26 dB(A) LAeq-contour bepaald: de 49 dB(A) Lnight-contour.

Hiervoor is beschreven welke ruimtelijke maatregelen het PKB-stelsel kent binnen de 35 Ke-contour. Het nieuwe stelsel biedt (vrijwel) hetzelfde. In het gebied binnen de 58 dB(A) Lden-contour mogen op grond van het luchthavenindelingbesluit geen nieuwe woningen worden gebouwd.

In de deelgebieden met de hoogste geluidbelasting (omsloten door de Lden-equivalenten van de 65 Ke-contouren) worden bovendien de bestaande woningen aan hun woonbestemming onttrokken (de geluidsloopzones in het luchthavenindelingbesluit). Woningen binnen het gebied met een grotere belasting dan de Lden-equivalent van 40 Ke komen voor geluidsisolatie in aanmerking.

Binnen de 26 dB(A) LAeq-contour gelden vergelijkbare maatregelen. De slaapkamers binnen de 49 dB(A) Lnight-contour komen eveneens voor isolatie in aanmerking.

Waar het PKB-stelsel beoogt dat buiten de 35 Ke-contour de geluidbelasting niet hoger is dan 35 Ke, wil het nieuwe stelsel bewerkstelligen dat buiten de 58 dB(A) Lden-contour de geluidbelasting niet hoger is dan 58 dB(A) Lden. Beide stelsels beogen het vliegverkeer zodanig te beheersen dat de gestelde grens niet wordt overschreden. Het PKB-stelsel gebruikt hiervoor 250 punten juist buiten de 35 Ke-contour met grenswaarden afgeleid van de 35 Ke. Het nieuwe stelsel kent een andere methode: in het luchthavenverkeerbesluit worden 31 punten zoveel mogelijk in de woongebieden rond de 35 Ke-contour vastgelegd, met op die punten afgestemde grenswaarden (de handhavingspunten).

Bovendien wordt in het luchthavenverkeerbesluit een grenswaarde vastgesteld voor het totale volume van de geluidbelasting.

Het door het luchthavenluchtverkeer veroorzaakte totale volume van de geluidbelasting wordt gevonden door de geluidbelasting in een aantal referentiepunten vast te stellen, de waarden van de geluidbelasting in die punten bij elkaar op te tellen en deze som te delen door het aantal punten.

De grenswaarden voor de geluidbelasting in de handhavingspunten, de grenswaarde voor het totale volume van de geluidbelasting en de regels voor het gebruik van het banenstelsel en het luchtruim in hun onderling verband bewerkstelligen dat in beginsel in de woongebieden buiten de 58 dB(A) Lden-contour geen geluidbelasting optreedt groter dan 58 dB(A) Lden. Bij een simulatie met een fors andere verdeling van het luchtverkeer dan is aangenomen in het scenario dat als grondslag diende voor de bepaling van de grenswaarden, is één geval gevonden waarbij de belasting hoger was dan 58 dB(A). De waarde bedroeg daar 58,2 dB(A).

Gelet op dit onderzoek moet een overschrijding als onwaarschijnlijk, maar niet geheel onmogelijk worden beschouwd. Daarom heeft de minister van V en W aan de Tweede Kamer toegezegd dat vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel monitoring van de geluidbelasting in woongebieden tussen de (Lden-equivalenten van de) 35 Ke-contour en de 20 Ke-contour plaats zal vinden. Dit zal leiden tot een uitbreiding van het handhavingsstelsel voor het buitengebied vanaf 2005.3 De hiermee samenhangende wijzigingen hebben geen gevolgen voor de eerste uitvoeringsbesluiten, maar zullen worden verwerkt bij de latere wijziging van de uitvoeringsbesluiten.

De beleidsdoelstelling uit het PKB-stelsel om het aantal ernstig gehinderden en het aantal slaapgestoorden te verminderen is als randvoorwaarde voor gelijkwaardigheid opgenomen in artikel XII van het wetsvoorstel.1 De doelstelling voor het terugdringen van het aantal ernstig gehinderden is daarbij aangescherpt. De PKB noemt als indicatief referentiegetal 54 000. Artikel XII van het wetsvoorstel eist maximaal 45 000 ernstig gehinderden. Uit het MER blijkt dat de reducties zullen worden gehaald.

Het nieuwe stelsel kent evenals het PKB-stelsel regels voor het gebruik van het banenstelsel en van het luchtruim. Het luchthavenverkeerbesluit beperkt vooral het nachtelijk gebruik van het banenstelsel. De in dat besluit vastgelegde luchtverkeerwegen bepalen waar vertrekkende en naderende (voor zover tussen 23 en 6 uur op de Kaagbaan en de Vijfde baan) straalvliegtuigen mogen vliegen. De regels van het nieuwe stelsel zijn in hoge mate vergelijkbaar met die van het PKB-stelsel. In het PKB-stelsel kan de luchtverkeersleiding afwijken van de regels voor het gebruik van het luchtruim. Het nieuwe stelsel kent dezelfde mogelijkheid. Het nieuwe stelsel kent echter een aanscherping met betrekking tot het maximale aantal afwijkingen van de luchtverkeerwegen, de minimum vlieghoogten en de luchtverkeerwegen voor naderingen.

Hier vloeit uit voort dat de regels voor het gebruik van het banenstelsel en van het luchtruim vergeleken met het PKB-stelsel op zijn minst een zelfde (aanvullende) bescherming aan de omgeving bieden.

De beperkingen binnen de 58 dB(A) Lden-contour (geen nieuwbouw van woningen) zijn ook van toepassing in een ruimer gebied. Op grond van artikel X van het wetsvoorstel loopt dit regime in ieder geval door tot de grens van de vrijwaringszone uit het PKB-stelsel.2

Verschillen

Een belangrijk verschil tussen het nieuwe stelsel en het PKB-stelsel zijn de nieuwe geluidbelastingindicatoren: Lden in plaats van Ke en Lnight in plaats van LAeq. Met deze nieuwe indicatoren wordt geanticipeerd op het van kracht worden van een Europese richtlijn voor de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai.3 Een verschil tussen Ke en Lden is dat de Ke een drempelwaarde kent (de zogenaamde afkapwaarde), dat wil zeggen dat in de berekeningen voor de geluidbelasting waarden van minder dan 65 dB(A) niet worden meegenomen, terwijl de Lden die niet kent. Bovendien worden in Lden andere weegfactoren voor geluidbelasting gedurende de avond en de nacht gehanteerd dan bij de Ke. Het belangrijkste verschil tussen LAeq en Lnight is de periode waarvoor de geluidbelasting wordt bepaald: voor Lnight van 23 tot 7 uur en voor de LAeq van 23 tot 6 uur.

Een ander kenmerkend verschil is het stellen van grenswaarden voor de geluidbelasting in handhavingspunten en grenswaarden voor het totale volume van de geluidbelasting. Deze grenswaarden worden zowel gesteld voor de geluidbelasting gedurende het etmaal (in Lden) als voor de geluidbelasting gedurende de nacht (in Lnight).

Gelijkwaardigheidtoets

Artikel XII van het wetsvoorstel schrijft voor hoe ten aanzien van de genoemde aspecten de brug tussen het PKB-stelsel en het nieuwe stelsel moet worden geslagen.

Dit wordt allereerst beschreven voor het vinden van de grenswaarden voor de geluidbelasting gedurende het etmaal in de handhavingspunten.

Aan het basisscenario ontleende invoergegevens zijn ingevoerd in een rekenmodel dat de geluidbelasting uitrekent in Ke. Het basisscenario is bijgesteld tot de uitkomsten van het rekenmodel voldoen aan de randvoorwaarden in artikel XII van het wetsvoorstel voor het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour en het aantal ernstig gehinderden binnen de 20 Ke-contour. Uit het MER blijkt dat aan deze eisen is voldaan. Daarmee is ook voldaan aan de eisen die de PKB stelt. Vervolgens is met dezelfde invoergegevens nogmaals een berekening gemaakt, maar nu voor Lden. Deze berekening is uitgevoerd voor de handhavingspunten in de omgeving van de 35 Ke-contour. De gevonden waarden geven de grenswaarden in de handhavingspunten. Op deze wijze is de overgang van Ke naar Lden tot stand gebracht en zijn de grenswaarden voor de handhavingspunten vastgesteld, zodanig dat voldaan is aan de randvoorwaarden voor gelijkwaardigheid van artikel XII. Vanwege het verschil in de ligging van de Lden en de Ke contouren zal zich een verschil in Lden waarde voordoen in de verschillende punten.

Op basis van de berekening in Lden kunnen Lden-contouren getrokken worden, door punten met een gelijke Lden-waarde te verbinden. Om de gebieden met ruimtelijke beperkingen te bepalen, kan een aan de 35 Ke-contour (ruimtelijk) equivalente Lden-contour worden gevonden door de ruimtelijk best passende Lden-contour te nemen.

De grenswaarde voor het totale volume van de geluidbelasting gedurende het etmaal wordt op vergelijkbare wijze gevonden, met dien verstande dat artikel XII voorschrijft dat hierbij – in tegenstelling tot de bepaling van de grenswaarden in de handhavingspunten – geen toeslag voor wisselende meteorologische omstandigheden wordt gehanteerd.

De grenswaarden voor de geluidbelasting gedurende de nacht worden op grond van artikel XII op een zelfde wijze vastgesteld.

Samenvatting

De vergelijking van het nieuwe stelsel met het PKB-stelsel kan in de volgende punten worden samengevat.

Zowel het nieuwe stelsel als het PKB-stelsel kent een gebied waarbinnen maatregelen worden getroffen die het aantal mensen beperken dat in het gebied aanwezig is (beperkingen voor woningen en andere geluidgevoelige objecten) en maatregelen die de hinder van geluidbelasting beperken (isolatie). De maatregelen in het nieuwe stelsel zijn in hoge mate vergelijkbaar met die in het PKB-stelsel.

Geluidbelasting gedurende het etmaal wordt in het nieuwe stelsel niet meer uitgedrukt in Ke, maar in de nieuwe Europese indicator de Lden. Voor de nacht wordt de Europese indicator Lnight gehanteerd in plaats van LAeq. Het PKB-stelsel maakt gebruik van de 35 Ke-contour. In het nieuwe stelsel is een aan de 35 Ke-contour (ruimtelijk) equivalente Lden-contour bepaald, de 58 dB(A) Lden-contour.

Het nieuwe stelsel en het PKB-stelsel beogen beide te verzekeren dat buiten de 58 dB(A) Lden-contour, respectievelijk de 35 Ke-contour, de geluidbelasting niet hoger is dan de genoemde waarden. Dat doen ze door het luchthavenluchtverkeer zodanig te beheersen dat deze waarden niet worden overschreden.

Het nieuwe stelsel kent een andere methode voor het beheersen van het luchthavenluchtverkeer dan het PKB-stelsel. Het nieuwe stelsel kent ongeveer 30 handhavingspunten waarvoor een grenswaarde aan de geluidbelasting is gesteld en een grenswaarde voor het totale volume van de geluidbelasting.

De handhavingspunten in het nieuwe stelsel liggen in beginsel in of aan de rand van woongebieden en waar nodig daarbuiten. In het PKB-stelsel zijn deze punten meestal buiten woongebieden gelegen.

De grenswaarden in de handhavingspunten, de grenswaarde voor het totale volume van de geluidbelasting en de regels voor het gebruik van het luchtruim bewerkstelligen in hun onderling verband dat in beginsel in woongebieden buiten de 58 dB(A) Lden-contour de geluidbelasting niet hoger is dan die waarde.

De bovenstaande punten gelden mutatis mutandis voor de geluidbelasting gedurende de nacht.

Het nieuwe stelsel kent regels voor het gebruik van het banenstelsel en het luchtruim, die in hoge mate vergelijkbaar zijn met de regels in het PKB-stelsel.

Zowel in het PKB-stelsel als in het nieuwe stelsel gelden in een gebied rond de luchthaven beperkingen aan het ruimtegebruik. De beperkingen voor woningen en andere gevoelige objecten gelden in het nieuwe stelsel voor een gebied dat in hoge mate overeenstemt met de vrijwaringszone uit de PKB.

Het nieuwe stelsel voldoet aan de randvoorwaarden voor een gelijkwaardige overgang, zoals neergelegd in artikel XII van het wetsvoorstel.

Overzicht gelijkwaardigheid geluid:

Bron: website www.overheid.nl daar kunt u de volledige tekst van het memorie van antwoord downloaden. Zoek dan bijvoorbeeld op de woorden "luchtvaart" en "geluid" in de maand februari 2002

 

home...